【文/观察者网专栏作者 扬之】

美国拉姆施泰因空军基地（Ramstein Air Base）位于德国西南部的莱普州（Rheinland-Pfalz），离著名的“巴巴罗莎帝王城”凯泽斯劳滕（Kaiserslautern）仅十公里，被普法尔茨森林苍翠的余脉和起伏的丘陵环抱。这里地处欧洲的十字路口——西边是卢森堡幽深的河谷，不远处便是法国阿尔萨斯的边界。多条高速公路在此交汇，交通十分便利。

拉姆施泰因：镶嵌在德国普法尔茨州的“微型美国” 图片：imago

在当代国际政治与安全体系中，该基地早已超越单一军事设施的范畴，演变为一个兼具战略、法律与政治多重属性的核心枢纽。它既是美国全球军事投送体系的重要支点，也是欧洲安全架构的关键支柱，同时更集中呈现了德国主权与国际法责任之间的深层矛盾。

在尚未终结的伊朗战争中，由于美国的军事行动缺乏北约框架的授权，多个欧洲盟国不得不对美国使用其境内基地采取抵制或限制措施。这引发了特朗普的强烈不满，也使他愈发质疑北约的价值。

冷战结束以来，国际格局从两极对抗走向多极博弈。在这一转型过程中，美国依托其遍布全球的军事基地网络，持续维护自身的战略主导地位。作为欧洲核心国家的德国，则在这一体系中扮演着关键角色。而作为连接美国本土与中东、非洲乃至东欧战区的兵力投送与指挥信息枢纽，拉姆施泰因基地的重要性尤为突出。

同时，它也引发了一系列深层问题：德国对其领土的主权是否仍然完整？当美国借助该基地执行未经联合国授权的军事行动时，德国是否构成事实上的参战方？一旦大国冲突爆发，这些基地是否会使德国沦为优先打击的目标？

在面对此类情形时，德国政府的施政空间极为有限，往往只能采取政治抗议或外交协商等柔性手段，缺乏实质性的干预能力。这反映出一个更深层的结构性困境：在高度制度化的跨大西洋联盟中，形式上的主权未必能够转化为实质上的控制权。

基于上述背景，本文将围绕拉姆施泰因及驻德美军体系展开分析，重点探讨以下四个问题：

1.驻军体系有着怎样的历史渊源与运行逻辑？这一体系为何能够延续至今？

2.现行法律框架在多大程度上保障或削弱了德国的主权？

3.拉姆施泰因在当代战争体系中扮演何种战略角色？

4.德国在政治与安全层面面临哪些现实约束？

通过这一分析，可以清晰地认识到：“拉姆施泰因问题”并非孤立现象，而是当代国际体系中权力结构、法律规范与国家主权相互作用的一个典型案例。

法律结构：主权的“形式存在”与“实质让渡”

要理解驻德美军体系的本质，法律角度是一个关键切入点。

从法律角度看，德国作为主权国家，对其领土拥有完整的控制权。外国军队驻扎必须基于国际协议和东道国的同意。但从实际运作来看，主权在制度化安排中被显著弱化，甚至在某些关键领域几乎无法行使。表面与实质之间的这种差异，正是“拉姆施泰因问题”的核心症结。

驻德美军的法律依据是多层次的，它包括北约《驻军协定》（SOFA，即Status of Forces Agreement，德语为Stationierungsabkommen）以及补充协定和德美双边协议。双方分工明确：德国保留领土主权，驻军在既定规则下享有使用权与行动自由。然而，正是这些规则的具体设计，使得主权在实践中打了折扣。

根本原因在于所谓的“事先授权”（generelle Zustimmung）这一机制安排，根据相关补充协定，美军在德国领土上的多数行动无需逐案获得明确批准，而是被视为已在既有协议框架内“获得同意”。这种安排在技术上被称为“行政便利”，但在政治与法律层面却留下了后遗症：它将原本属于主权核心内容的“许可权”，转化为一种宽泛的“前置”同意，从而削弱了德国在具体行动中的干预能力。

不仅如此，驻军活动的性质往往难以清晰界定。理论上，可以将其区分为“北约框架内行动”与“美国单边行动”两部分。前者属于“集体防御”范畴，合法性基础较强；后者则归为美国的单边行动，理论上需要额外的批准程序。但在现实中，这种区分并不总是泾渭分明。许多军事行动虽非严格意义上的北约任务，却依赖北约基础设施，或以联盟合作的名义进行，从而进入了法律上的“灰色地带”。

"The Global Gateway" – 通往全球的门户。美国驻德国的拉姆施泰因空军基地 图片：Airman Edgar Grimaldo

以2011年多国武装干预利比亚内战为例，最初由美国、英国、法国等国发起联军行动，随后将军事指挥权移交给北约，以“联合保护者”行动（Operation Unified Protector）的名义进行空袭与禁飞区执法。

再譬如，2003年的伊拉克战争也出现了类似情况，北约作为一个组织并未参与战争的发动或指挥，但联盟中有成员参与了多国部队。这些成员此前通过北约框架形成的军事培训、指挥体系、操作标准及情报合作，为美英等国的军事行动提供了“结构性准备和基础性支持”（如共享情报、统一通信标准、训练互通性等）。这些常被视为“依赖北约体系便利执行非北约任务”的现实例证。

这种模糊性使德国在法律上陷入两难：如果默认这些行动属于既有授权范围，则可能在未经充分审查的情况下开启军事行动；如果试图逐一审查，则既缺乏有效的制度工具，也可能引发严重的外交摩擦。因此，法律框架在实际运行中呈现出“低干预、高容忍”的特征。

更为复杂的问题出现在国际法层面。根据《联合国宪章》，武力使用的合法性原则上仅限于“自卫”或“获得安理会授权”两种情况。然而，冷战后美国逐渐发展出类似“预防性战争”与“先发制人打击”（Präventivangriff）的战略理念，这些行动在国际法上的合法性长期存在争议。当此类行动获得驻德基地的支持时，责任归属问题便变得尤为敏感。

值得注意的是，如果一个国家允许其领土被用于发动违反国际法的战争行为，那么该国可能被视为违反自身的国际义务。鉴于两次世界大战始发地的历史，德国在法律层面和社会共识上均强调“不得从德国领土发动任何战争”（Keine Kriege von deutschem Boden aus）。即使德国并未直接参与军事行动，其“认可行为”本身（哪怕是被动的）也可能构成法律问题。

然而，这一原则在实践中很难严格执行。一方面，德国政府往往缺乏对美军具体军事行动的充分信息（这次对伊战争就是个例子）；另一方面，即使存在疑问，政治与安全因素也往往抑制德方采取强硬立场。这种状况进一步强化了法律框架的“象征性”意义，虽然在形式上确立了规则，但在关键时刻却难以约束美方行为。

此外，根据《驻军协定》及其补充协议，驻军人员在许多情况下享有“特殊”法律地位，其行为可能完全不受德国法律约束。这种安排在军事合作中具有一定合理性，但也在一定程度上削弱了东道国的司法主权，使其在处理涉及驻军的案件时面临“授权有限”的尴尬局面。

整体上看，驻德美军的法律结构并非简单的主权让渡，而是一种更为复杂的“制度性权力再分配”。德国并未正式放弃主权，但其关键权能，如许可权、监督权与执法权，在具体机制中被拆解或弱化。这种安排使主权在形式上保持完整，但在实践中却受到明显约束。

“形式主权”与“实质让渡”的分离，是高度制度化的联盟体系中一个具有代表性的现象。国家往往通过协议自愿限制自身权力，以换取安全与合作收益。然而，当这种限制达到一定程度时，便可能引发合法性与责任问题，尤其是在涉及战争与和平的核心领域。理解这一点，对于分析德国后续在政治与战略选择中的行为逻辑，具有基础性意义。

政治现实：主权、依附与不可逆性

围绕驻德美军及拉姆施泰因基地的争论，虽然涉及复杂的法律和战略问题，但最终起决定作用的还是政治现实。德国在这个问题上的政策选择，并非单纯由法律原则或安全评估决定，而是在联盟结构、权力分布和国内政治的多重约束下形成的。正因为如此，即便歧义显而易见，现行体系仍然能够长期延续下去。

自冷战时期以来，美国一直通过北约机制为包括德国在内的成员国提供军事保护。在这一结构中，德国虽然经济实力雄厚，但在军事能力和战略投送方面长期依赖美国支持。这种不对等的关系，使得德国在处理驻军问题时，很难采取任何可能得罪美国的政策。

换句话说，关闭拉姆施泰因基地在现实中几乎不可能。这并非夸大其词，而是多重约束下的现实困境。首先，任何限制驻军的举动都可能被解读为动摇对北约的承诺，从而损害联盟内部的信任关系；其次，在当前欧洲安全环境日趋紧张的背景下，德国更倾向于加强而非削弱与美国的军事合作；再次，美国在双边关系中仍拥有显著的影响力，使德国在政策博弈中处于相对被动的位置。

德国民众抗议游行，呼吁关闭拉姆施泰因基地

国内政治结构也强化了这一趋势。德国主流政党支持“跨大西洋联盟”，将其视为国家安全和国际地位的重要基石。在这一共识下，对驻军体系的根本性质疑往往难以进入主流政策议程。尽管部分政治力量或社会团体对核共享、无人机战争等问题提出批评，但这些声音通常难以转化为系统性的政策调整。

经济因素也在一定程度上发挥作用。驻军基地不仅涉及军事问题，还与地方经济密切相关。各种信息显示，德国政府长期为驻军提供财政支持，同时基地周边地区在就业和产业结构上对其存在一定的依赖。这种经济上的嵌入，使得驻军问题不仅是国家层面的战略议题，也成为所在州地方利益的一部分，从而增加了在联邦体制下进行政策调整的复杂性。

在国际层面，任何改变现状的尝试都可能引发连锁反应。如果德国对美军使用其领土施加更严格限制，可能招致外交紧张，甚至在经济和安全领域面临压力。在高度相互依存的跨大西洋关系中，这种可能的代价德国一时很难承受。

这些多重约束叠加在一起，现有的驻军体系便成了一种“不可逆结构”。政策制定者即使意识到其中存在问题，也往往会倾向于维持现状。但是，这样虽然避免了短期风险，却也延续了结构性矛盾，并为后续的安全问题埋下了伏笔。

安全悖论：保护还是风险？

驻德美军和拉姆施泰因基地为什么能一直存在？最常见的理由是：它们能保障安全。但如果往深里看，这种安全并不是单方面受益，而是一种典型的“安全悖论”（Sicherheitsparadoxon）——同一套机制，一边提供保护，一边又在制造新的风险。这个“两面性”意味着，我们不能简单地比较利弊，而要进入更复杂的结构性分析。

从传统的安全角度看，美国驻军确实给德国提供了重要的防御保障。通过北约，德国获得了集体防御的保障。特别是面对大国冲突的潜在威胁时，美国的军事存在被视为威慑的重要组成部分。这种威慑不仅体现在常规军事力量上，也体现在核威慑体系上。通过所谓的“核共享”机制，德国在一定程度上参与了北约的核战略，从而增强了整体威慑效果。

然而，这种“安全保障”同时也带来了明显的风险。

第一，军事基地本身就是具有战略价值的目标。 一旦发生冲突，它们很可能成为对方打击的对象。在现代战争中，打击指挥和通信中枢是削弱对手能力的重要手段，而拉姆施泰因正好符合这个特征。所以，它的存在虽然提升了威慑力，但也提高了遭受攻击的可能性。

第二，驻军体系会让德国更容易被“卷进去”。 当军事行动从德国领土上发起，或者通过德国的设施得到支持时，德国在国际政治中就更容易被视为“相关方”。这种关联不取决于德国是否直接参与决策，而是取决于它在作战链条中所处的位置。结果是，德国可能在自己并没有完全自主决定的情况下，就被卷入了冲突，或者被迫承担冲突的后果。

这个问题在无人机战争和远程打击中尤其突出。拉姆施泰因在数据中继和通信方面发挥着关键作用，被认为是某些作战行动中不可或缺的一环。这意味着，即便操作人员远在美国本土，德国在功能上也可能成为行动的一部分。这种“技术性参与”模糊了传统意义上的参战界限，让安全风险变得更加复杂。

2018年，特朗普在首期任内访问拉姆施泰因基地时与士兵们合影 图片：picture-alliance/dpa/S. Craighead

更大的风险在于，德国通过“核共享”机制参与北约的核战略，但并不拥有核武器的最终控制权。一旦核冲突发生，相关的设施和部署地点极有可能成为首要打击目标。而且，核武器的使用在法律和伦理上都极具争议，游走在“战争罪”的边缘。在这种情况下，德国既承担着潜在的后果，又难以控制决策过程，形成了一种明显不对等的风险结构。

从更大的视角看，这种安全悖论反映了“依赖性安全”的特征。什么意思呢？就是一个国家通过依赖外部力量来获得安全，但这种依赖本身又成了风险的来源。依赖越深，国家在安全事务中的自主性就越低，而外部力量所作出的战略选择则可能直接影响驻在国的安全环境。这种关系，在稳定时期可能表现为有效保障，但在危机或冲突来临时，就可能迅速变成致命的“软肋”。

此外，驻军体系还可能影响德国的战略文化和政策选择。当安全主要由外部力量提供时，本国在防务能力建设和战略决策方面就可能变得被动。久而久之，德国独立应对危机的能力将被削弱，而越弱会越依赖，越依赖又越弱。这个恶性循环最终会成为德国安全政策中的“死结”。

当然，在当前国际环境下，完全摆脱这一体系同样存在风险。如果失去美国的军事支持，德国和欧洲可能面临安全能力不足的问题。因此，“安全悖论”并不意味着简单否定驻军，而是要揭示其内在矛盾：无论怎么选，都存在不同形式的安全风险（被攻击的风险、被卷入的风险和依赖性的风险）。

从这个意义上说，拉姆施泰因所代表的不仅是一个军事设施问题，它更展示了在高度互联的军事体系中，安全与风险是如何同时被生产出来，并通过制度和技术加以固化的。

社会与经济维度：隐性影响与结构融合

如之前所提，驻军不单是军事设施，更是社会结构与经济网络的有机构成部分，关乎地方就业、产业格局、公共服务、教育体系、社会认同乃至地方政治决策。

首先，从经济角度看，拉姆施泰因及相关基地已形成彼此高度依赖的地方经济网络。各种数据显示，基地及其周边设施提供了数万个直接就业岗位，涵盖军事人员、文职人员、物流与维修等类别，且薪资水平普遍高于当地平均值，由此形成强烈的经济依赖。此外，基地的存在还带动了地方配套产业的发展，如建筑、运输、餐饮、医疗及教育服务。这意味着，基地的撤出或大幅缩减将直接冲击区域经济，导致就业减少、地方税收下降及产业链中断，从而造成显著的社会成本。

其次，驻军体系还通过长期融合，影响了地方公共服务格局。基地内的医疗设施、学校、文化中心及住宅区，不仅服务于驻军及其家属，也在一定程度上缓解了地方公共资源的压力。如果基地被削弱或撤出，地方便需额外投入巨额资源以填补空缺，从而增加财政负担。长期的服务和融合环境还强化了社会对驻军存在的认同，使其成为社区日常生活的组成部分，形成一种社会惯性。

“父母官”拜会 “大雇主”：去年，德国莱普州州长施韦策（Alexander Schweitzer）在拉姆施泰因会见美国四星上将赫克（James B. Hecker） 图片：莱普州政府网页

再者，驻军体系对社会结构与文化亦有深刻影响。在基地及周边地区，长期存在的多元文化环境与国际交流，使地方社会对跨大西洋合作及美国文化形成了一定程度的认同。这种认同不仅体现于文化层面，还影响着政治态度与民意取向。例如，地方选民在涉及驻军政策的投票及社会议题上，通常表现出更倾向于维持现状的态度。

还有，社会融合还体现于教育与职业路径之中。基地及其附属机构提供了多样化的教育资源与职业培训机会，包括语言课程、专业技能培训以及国际交流项目。这些资源对年轻一代产生直接影响，使他们在教育与职业选择上与基地及驻军体系发生关联。许多青年通过基地相关的职业发展路径进入物流、维修、信息技术及安全等领域，从而进一步形成对基地存在的依赖与认同。

譬如，拉姆施泰因在支持中东无人机行动期间，基地所在地区的物流与供应链企业获得了大量合同，相关技术服务公司也因基地需求而长期维持运作。这种经济依赖不仅体现于直接雇用，还渗透至周边民营企业与区域投资决策之中。当地政府与企业往往优先考虑与基地相关的项目，以确保长期合作与收入稳定，从而强化了经济融合的固化效应。

最后，社会与经济融合还会反映到政治层面。譬如，地方选民与利益集团对撤军的保守态度，会直接影响来自本地的议员在国家政策中的立场，也使联邦政府在考虑驻军问题时，不得不权衡地方经济、就业与社会稳定的方方面面，进一步增加了决策的难度。

长期来看，这种多层次融合既强化了驻军体系的稳定性，也孕育了潜在风险。一旦战略环境或国际关系发生重大变化，基地及其相关经济网络可能成为调整的阻力，延缓战略适应的速度。社会、经济与政治三重融合，使驻军体系成为一个高度稳定但相对僵化的结构，政策变动的成本因而居高不下。

结论

拉姆施泰因空军基地的存在提醒人们：在西方联盟体系高度融合的情况下，盟国主权已不完全受自己控制，而是需要在制度和现实之间不断寻找平衡、做出妥协。德国未来在战略自主、国际责任和国家安全之间的决策，必须始终正视这种结构性融合带来的长期约束和潜在风险。

譬如，本世纪初以来，美军在也门实施的所谓“定点清除行动”中，不仅击毙了“恐怖分子”，也造成了无辜平民的死亡。而参与这些行动的美国无人机，正是由拉姆施泰因空军基地操控的。

德国联邦宪法法院对两名也门人的状子作出“艰难”裁决 图片：alliance/dpa | Uli Deck

去年7月，德国联邦宪法法院（Bundesverfassungsgericht）就此作出了裁决。法院认为，要对也门平民受害者承担保护义务，必须满足两个前提条件：1）事件必须与德国国家权力存在足够关联。只有存在这种必要的“责任关联”，德国法律才有义务采取行动。2）必须存在国际法因该事件遭到“系统性”违反的严重危险。

法院的结论是：由于第二个条件不成立，所以“无人机信号经由拉姆施泰因通过德国领土传输”这个单一事实，也就无法构成德国的“责任关联”——哪怕这些军事行动的确造成了无辜者丧生。

按照这个裁决，德国是否间接参与了眼下的伊朗战争似乎也难以定论，因为美国的军事行动虽然严重践踏了国际法，但是否构成“系统性破坏”却存在争议。不过，为德国联邦议院提供科学咨询服务的机构（Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages）在一份鉴定报告中表达了不同的看法。

该机构认为：如果德国默许美国在伊朗战争中利用拉姆施泰因基地本身就已经构成违反国际法，那么联邦政府必须禁止美国使用拉姆施泰因基地。因为如果一个国家违反了国际法，另一个国家不得支持或助长这种违法行为。

该鉴定报告还指出，理论上，伊朗可以在国际法院起诉德国，要求其不允许美国使用该基地进行军事行动。如果经由拉姆施泰因进行的行动造成了严重损害，伊朗甚至可以向德国提出损害赔偿要求。

有些国际法学者要求联邦政府“在决定是否允许使用德国领土上的军事基地时，必须考虑到此次攻击的非法性，以免同时违反国际法和《基本法》”。但也有专家反对此类干预。

归根结底，“拉姆施泰因问题”与其说是一个司法考题，不如说是一个国际政治难题：德国必须权衡，为了未来在北约内的合作，是否愿意彻底得罪美国。

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