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严鹏:隐性产业政策的作用,美国人是公开承认的

严鹏

严鹏

华中师范大学中国工业文化研究中心副主任 来源:《产业政策启示录:工业文化的政治经济学》 2021-01-04 07:41:19
导读
自贸易战爆发以来,关于国家产业政策的讨论始终是舆论场上的热门话题。从微观的角度来看,产业政策具体如何协调各个层面的利益?美国政府在自由贸易的外表下,实施了哪些隐性产业政策?下文的叙述为我们了解这些问题提供了丰富的资料。 文章节选自新书《产业政策启示录:工业文化的政治经济学》,敬请关注。

【文/ 严鹏】

二战后,在资本主义世界体系中成为霸权国的美国,通过自我束缚长期奉行的马基雅维利主义,达到要求他国同样限制国家理由的目的,从而构建一个以自由贸易为基本原则的国际经济秩序。但是,从美国拒绝正式批准自己一手创建的关贸总协定开始,这个在19世纪躺在高关税壁垒背后的重商主义大国就显示出了不放弃马基雅维利主义的态度。

一旦全球经济形势出现变化,美国就考虑动用政策手段保护国内产业。于是,20世纪后半期的世界经济,一方面伴随着贸易自由化的扩展与加深,一方面美国、欧洲和日本之间不断掀起贸易战,马基雅维利主义一再解除束缚。

进入20世纪90年代后,随着冷战结束,世界经济一度加速拥抱全球化,其日常生活便是在云中穿梭的各国政要、文化名流与商务精英,普遍相信“世界是平的”,政治理论家则用“历史终结论”为这种流行思潮提供看上去更加高深的哲学基础。2001年中国加入世界贸易组织,意味着经济全球化的拼图进一步完整。

然而,同年的“911”事件给“历史终结论”泼了盆冷水,2008年爆发于美国的全球金融危机则提醒世人,资本主义世界体系仍旧是一个蕴含自我矛盾的不稳定体系。2017年,美国进入公开宣扬重商主义的特朗普政权时代,在全球各地点燃了贸易战的烽火,这个大国的马基雅维利主义彻底解除了束缚,世界体系进入到一个动荡不安的新时代。

从本质上说,贸易战是国家理由的产物。历史上和现实中的贸易战都可以被归结为一种极端类型的产业政策,在部分情况下,贸易战是其发起国用来抵消别国产业政策效果的产业政策。如同限制战略物资出口是一种古老的重商主义产业政策一样,贸易战在重商主义时代亦屡见不鲜,事实上,两者又经常被结合在一起。不过,在冷战时代,美国运用这两种重商主义手段的动机存在区别。

对于苏联这一地缘政治对手,美国与之并无密切的贸易往来,限制高技术出口主要基于战略与军事考虑,并无太多经济目标。对于西欧和日本等政治盟友,美国基本上不介意技术输出,发动贸易战更多地是为了维护自身经济利益,尤其是响应国内相关产业选民的诉求。当然,进入21世纪后,随着美国与其主要的地缘政治对手贸易关系不断深化,当美国开始采取进攻性的遏制战略时,限制高技术扩散与贸易战也就被美国政府兼而使用,同时追求战略上与经济上的目标。

考察历史,早在1950年代末,美国就开始与后来经济上的劲敌日本产生贸易摩擦。大致来说,两国最初的贸易争端都是围绕棉纺织业产生的,后来拓展到家电产业,进入1970年代开始围绕钢铁工业进行贸易谈判的攻防战,到了1979年开始出现汽车贸易摩擦,此后,机床、半导体相继成为美日贸易冲突的目标。

从基本过程看,美日之间的贸易摩擦都是由美国挑起的,大部分时候是美国政府为了安抚国内民众尤其是相关产业的从业者而采取的措施。不同时期美日之间引发冲突的工业品的种类变化,体现了两国相关产业国际竞争力的消长。对于这种比较优势的变化,美国人不愿意承认这是日本企业和工人阶级努力奋斗的结果,而一味归咎于日本政府尤其是通产省用产业政策扭曲了市场。

1969年,日美财界人士在纽约会谈时,就有美国企业家愤然提出应取消通产省:“日本难道要等到美国赛不过的时候吗?资本自由化应该是百分之百的,但本公司在日本只能取得百分之五十的合办方式。由于通产省的原因,要想看合办的决定还要等上两年半的时间。美国没有通产省,要搞自由贸易就应该取消通产省。”

美国人的观点正误参半。诚然,在很多产业里,通产省实施了重商主义产业政策,通过限制外资竞争的方式保护了日本的产业,并通过给予补贴的方式协助日本产业提升竞争力。但是,在一些产业里,通产省并未推行明显的出于培育目的的产业政策,美国产业的衰落是市场竞争的自然结果。

棉纺织业无疑就是这样一种产业。20世纪的通产省不是19世纪的明治政府,并未将战略重心置于这一轻工业部门上。然而,美国与日本的贸易摩擦却起始于棉纺织业,这充分表明美国对于相关产业的救助只是出于安抚国内选民的需要,与美国所针对的国家是否真的实施了产业政策并无关系。

美国工人无法承受自由贸易导致的产业衰退,美国政客无法忽视工人手中的选票。因此,从1960年代开始,美国为了救助国内的纺织、钢铁、汽车等产业,采取了一系列对贸易伙伴施加压力的措施,这些措施可以视为产业政策。

不过,瑟罗恰如其分地对这种产业政策表达了嘲讽:“如果把工(产)业政策界定为贸易保护,那么,美国的工业政策就不比德国或日本少。但是,正如日本人所说,它是一种‘由输家来推动’的工业政策,是缺乏计划的政治利益集团为死亡工业寻求保护进行院外活动的产物。其它工业化国家的工业政策包含有战略思想,是‘由赢家来推动’的。日本人保护非结晶金属,美国人保护低技术的钢铁。当美国人怕使用工业政策这个用词时,欧洲人却骄傲地设计自己的泛欧工业政策。”

瑟罗对美国的产业政策恨铁不成钢。实际上,以培育战略产业去赢得未来竞争制高点的进攻性产业政策,与以救助衰退产业去追求就业与社会稳定等民生目标的防御性产业政策,从性质上来说是非常不同的。二战后的日本同时运用了这两类产业政策,但从发展主义的工业文化看,日本政府更看重的还是进攻性产业政策,通过培育有竞争力的新产业来顺带实现就业等民生目标。

然而,这并不能说美国政府要救助的都是缺乏竞争力和比较优势的衰退产业。事实上,在1980年代的美日贸易摩擦中,美国政府保护的半导体工业就是具有战略意义的新兴产业。当时,并非美国政府刻意实施产业政策,而是美国半导体企业主动提出要求保护。

1977年3月,以英特尔公司、仙童公司、国民半导体公司、摩托罗拉公司和AMD公司这5家企业为核心,美国半导体企业结成了全国性的同业协会美国半导体工业协会(Semiconductor Industry Association,简称SIA)。1977年4月,AMD公司代表美国半导体工业协会,向访美的日本首相提出日本的半导体进口壁垒、日本半导体依靠政府补贴向美国市场渗透、日本MOS存储器在美国的售价等问题。

此后,美国半导体工业协会发起了激烈的对日批判运动,并向美国政府陈情,最终引发了日美半导体贸易谈判。表6-34为1975—1981年日本集成电路的贸易形势,由此可以看到日美半导体贸易摩擦的背景。

资料来源:通商产业政策史编纂委员会:《日本通商产业政策史》第12卷,第442页。

实际上,日本的集成电路贸易一直要到1979年才转变为顺差,而日本对美国的逆差要持续到1980年。反过来说,美国集成电路在日本的市场份额,相对稳定而呈小幅增长的趋势。这表明日本在半导体上其实对美国有较高的依存度,日本的半导体工业也没有强势到吞噬美国市场。

具体分析,日本进口的主要是缺乏比较优势的双极型集成电路和微处理器,出口的则是擅长制造的MOS型集成电路。然而,美国半导体企业是以动态的眼光看待日本半导体工业的,希望进行防微杜渐的打击。

首先,尽管日本半导体在美国的市场占有率到1980年也不过才6.3%,大大低于马来西亚、新加坡、菲律宾和欧洲等国,但马来西亚、新加坡和菲律宾的半导体产业是美国跨国公司投资布局的生产基地,其对美国的出口都可以被视为是美国企业从海外据点的出口,美国企业并不会将自己的海外据点看成威胁。而除去这种情况,美国半导体对外依存率为10%多,日本所占6.3%的比重就不可谓不高了。

其次,从产品类别来看,在美国16K比特RAM市场上,日本企业的占有率明显扩大,16K比特RAM属于当时的尖端技术,而随着日本推行超LSI开发产业政策,已经感到颓势的美国半导体企业担心会在技术研发竞争中败北。

基于这两点理由,在日本半导体工业还没有对美国半导体工业形成全面优势的1977年,美国半导体企业就开始未雨绸缪来遏制日本半导体企业的扩张势头了。值得一提的是,从美国企业不担心自己布局在东南亚的子公司而担心日本企业来看,依附和自主在产业与经济上的区别是很明显的。

于是,美国半导体工业在国内舆论掀起了铺天盖地的对日本的攻击,包括重量级媒体《财富》杂志于1978年2月刊发了《硅谷的日本间谍》专题报道,称日本企业采取一切手段从硅谷的美国半导体企业窃取尖端技术,并称日美半导体产业的竞争条件存在不平等性等等,总之就是尽可能刺激美国国内的民族主义情绪。

为此,日本业界以日本电子工业会的名义向《财富》杂志寄去了抗议信。1978年3月,美国半导体工业协会呼吁抵制日本产品。舆论的铺垫为美日政府间的半导体贸易争端铺平了道路。文化斗争是工业竞争的先导,也是工业竞争的一部分。

面对美国的攻势,日本进行了回应。通产省于1978年3月决定公开超LSI专利,同年6月,日本政府决定大幅度降低半导体的关税,在1979年4月草签的一揽子降低关税协定中,则表示将从1981年1月开始的8年期间,将半导体关税由12%下降到4.2%,从形式上对美国进行了让步。

这里需要特别指出的是,日本在为超LSI开发进行辩护的同时,指出了美国政府实施了相同性质的隐性产业政策。日本政府对超LSI开发的辩护分为两个主要方面:

(一)在政府资助产业这一点上,美国投入的资金多得多。例如,在日本,政府对电子工业、机械工业整个研究开发的补助仅2%强,项目也只有通产省的重要技术开发补助金、大型研究开发制度、下一代电子计算机开发补助金等,而在美国,按照NASA的预算和军事预算,政府资助了大约50%的研究开发经费。

(二)通产省所推进的超LSI开发,不是进行集成电路产品的开发,而是以开发下一代电子计算机的未来系统为最终目的,进行的基础技术开发。且超LSI开发邀集彼此竞争的企业共同研发基础技术而非产品,从关贸总协定规则上来说也允许政府给予补贴。

实际上,1979年美国国防部开始制定VHSI(Very High Speed Integration,超高频集成电路)计划,也就没有借口揪住日本的超LSI开发不放,这个争端算是基本解决了。

在为超LSI开发辩护时,日本政府正确地指出了美国政府以军事和安全之名为美国工业技术的研发提供了资金支持,对其高端制造业进行着大量隐性的补贴。事实上,美国政府的这种行为至少可以追溯至第二次世界大战,包括“曼哈顿工程”在内的一系列案例,触发了战后的新技术革命。冷战使美国政府介入高端制造业的国家理由得到延续。例如,美国军方对高效率飞机制造的需求,诱发了数控机床的发明,而在麻省理工学院发明数控机床的过程中,美国政府给予了高额项目经费的支持。

美国政府补贴工业技术研发的行为与通产省组织的超LSI开发没有本质的区别,只不过,作为战后自由贸易体制的创立者与维护者,美国朝野难以像日本那样公然鼓吹产业政策的正当性与合理性,只能做而不能说。因此,美国政府以科研等名义补贴与资助企业的行为,可以被称为隐性产业政策。从数控机床的案例可以看出,美国的隐性产业政策同样发挥了创造新产业的巨大作用。

以美国半导体工业来说,在1958—1959年该产业发展的关键期,美国联邦政府出于军事动机直接为产业提供的资金占到产业研发总投入的23%到25%。实际上,按照集成电路设计制造的第一批处理器只有美国军方购买使用,军方合同资助并发展壮大了处于起步阶段的微处理器产业,并促进了配套电子仪器设备产业的发展。在当时的商业市场上,相关仪器设备价格高昂,普通消费者无力购买。

但短短几年的时间,政府部门的大量订单就大大降低了集成电路的成本。为了应对日本竞争,美国国防部拨款10多亿美元支持1983—1993年的先进计算机技术研发。而美国政府每年给予民间组织半导体制造技术战略联盟(SEMATECH)的研发补贴多达10亿美元。在这一点上,美国政府确实难以指责其它国家类似的产业政策。当然,所谓的马基雅维利主义,就是美国可以如此干,但其它国家照葫芦画瓢就要受到谴责而不被美国允许。表6-35为1989年美国联邦政府在产业领域的研发基金的分布。

资料来源:Kenneth Flamm: Mismanaged Trade: strategic policy and the semiconductor industry, p.28.

1980年代初,日本对美国进行了让步,但半导体贸易争端并未平息。在日本企业自身努力以及超LSI开发等相关产业政策的帮助下,日本半导体工业在1980年代持续进步,不断侵蚀着美国企业的传统产品市场,乃至迫使英特尔等美国企业退出某些领域。在此情形下,美国半导体工业也不断呼吁美国政府采取更强硬的对日措施。

一名哈佛商学院教授1988年在《华尔街日报》上撰文称:“任何一个经济学家都会告诉你不必抱怨外国倾销,因为消费者将获益。一种例外是,如果外国公司有能力将国内企业挤出市场,然后涨价。如果本国企业重新进入该门生意的成本很高(就像重启DRAM生产那样),外国公司将以消费者的利益为代价获取垄断利润……比起贸易政策破产了的信号,今天的DRAM短缺应该提醒我们,像半导体这种工业里的产品倾销,总会导致更高的价格和更难以获取,如果我们坐视国内生产商被摧毁了的话。”这一论点很符合美国半导体工业的需要,第二年该教授便受聘于英特尔公司。

直到1990年代,随着日本电子工业的僵化落伍,以及美国信息产业的蓬勃发展和半导体工业对日本的再度领先,美日之间的半导体争端才趋于平息。毫无疑问,上述经济学家的论调,与18世纪为英国纺织业寻求保护政策的重商主义者,以及19世纪为美国钢铁工业呼吁高关税壁垒的保护主义者,并没有什么区别。然而,18世纪的英国纺织业和19世纪的美国钢铁工业,与20世纪美国的半导体工业一样,尽管面临着激烈的国际竞争,但都属于具有成长潜力的优势产业。领先者会想要永远领先。

类似的产业就包括美国的飞机制造业。当空客公司还只是刚刚起步时,波音公司已经预感到威胁,迫不及待想要把这一竞争对手扼杀在萌芽中。波音公司取得了美国政府的支持,而美国政府用来打击空客公司的工具,就是禁止使用产业政策的自由贸易体制。于是,极其马基雅维利主义的是,本来被用来抑制产业政策的自由贸易体制,在先发展国家手中,成为了打击后发展国家产业升级的产业政策工具。

就在空客公司宣布赢利的1991年,在不到4个月的时间里,美国政府两次向关贸总协定提出控告,指控空客公司借助欧洲政府的补贴侵占美国企业的市场。为了还击,欧洲政府便抓住美国政府实施隐性产业政策扶持航空工业这一点,请了美国咨询公司阿诺德•波特公司(Arnold & Porter)大做文章。

1991年11月,阿诺德•波特公司抛出了一份报告,开门见山地指出了美国政府给予民用航空工业隐性的补贴:“美国政府根据力争其在所有航空技术领域里都保持优势的长期政策,向本国民用飞机工业提供大量、系统的支持。因为这种支持是间接的,并且它的许多基本特点透明度甚差,故而无法精确确定出这种支持的总数额。

然而,人们还是可以合理地推算出,在过去的15年里,美国政府对民用飞机工业支持的金额为180—220.5亿美元。如果民用飞机工业从国防部和NASA研究与发展中得到的收益以美元现币值而不是以历史币值估算的话,则总支持金额达334.8—414.9亿美元。”具体来说,美国以3种方式实施支持民用飞机工业的产业政策:(一)美国国防部的研发计划;(二)NASA的研发计划;(三)美国税收制度给予的优惠。

在研发层面,美国国防部以及NASA对民用飞机制造业和民营航空制造企业的支持,首先就体现为技术转移,尤其是军用技术向民用技术的转移,包括从飞机到飞机的转移、主要零部件的转移和小型零部件的转移这3种途径。

1989年,美国国防部研究和工程部副主任在发言中指出:“国防部是国内技术转移的坚定而热心的支持者……我们有一项为未来军用系统提供选择性的科技计划,将这些双用途技术转成民用技术可以为民用技术带来相当大的附加经济效益。”一些军转民案例非常明显,如B-47远程轰炸机采用大展弦比和35°后掠翼设计,为波音公司提供了研制707客机所需的大量气动和设计数据。

美国军方花巨资支持J-57军用航空发动机的研发,为解决高温合金和氢脆问题发展出了一些新的制造工艺,负责研制J-57发动机的普拉特•惠特尼公司将其技术运用于制造JT-3C民用航空发动机中,而波音707客机采用的正是JT-3C发动机。

有人评论称:“由于军用的B-47、B-52和KC-135飞机承受了大约20亿美元研制费的全部压力,所以在707上只花了波音公司1600万美元的成本。”与波音707客机不同,波音747客机更为间接地从政府计划中受益。

例如,波音公司的大型军用运输机C-5A项目虽然没有在国防部中标,但至少获得了750万美元的研发费用,并积累了研制宽体喷气式飞机的经验,后来参加747客机设计的100名工程师是C-5A方案论证小组的成员。在发动机方面,美国政府出于军事目的支持的高涵道比涡轮风扇发动机技术,构成了波音747飞机作为大型喷气式客机可行性的关键性前提。

实际上,波音747客机使用的JT-9D发动机是普拉特•惠特尼公司在为竞争C-5A飞机的动力装置而研制的发动机基础上重新设计和改进的。在1964—1965年间,普拉特•惠特尼公司从美国国防部得到了1160万美元用于研制C-5A飞机的发动机。此外,波音747客机上多达50%的飞行控制设备是从军品改型的,而该公司的分包商通过采用特种军用工装为747客机制造大型的钛锻件。波音公司大型喷气式客机研制的案例充分说明了美国政府对民用航空工业给予了力度相当大的支持,尽管其支持方式是隐蔽的与间接的。

对于隐性产业政策的作用,美国人是公开承认的。1982年,美国科学与技术政策办公室的报告称:“军事采购能够有效地资助民机投资,正如任何一个大客户的采购能影响一个厂商的生命力一样。这种转移的效果能影响民机市场中的竞争,而且在民机部门中有广泛的后果,而这是与公开的政策无关的。”美国工业界对此也表示认可,波音公司的领导便称:“军品—民品的混合为不能马上用于民品的新技术提供了长期的稳定性和试验基础。在财政方面,有许多次是军方带来了民品的生意。” 1982—1989年美国国防部航空研究与发展的经费预算和开支如表6-36所示。

资料来源:阿诺德•波特公司:《美国政府对本国民用飞机工业的支持》,第130-131页。

在基础设施方面,航空航天技术设施具有军民两用性质,但这些设施是由美国政府投资建设的,故可以视为政府对民间企业的一种支持。在这一方面,仅举1991年NASA的刘易斯研究中心的设施利用率一例,便清晰可见,如表6-37所示。

资料来源:阿诺德•波特公司:《美国政府对本国民用飞机工业的支持》,第127-128页。

阿诺德•波特公司的报告表明,美国政府对波音公司等民间企业的支持是多方面的,从政府帮扶企业这一点来说,美国政府的行为与欧洲国家对空客公司的扶植,并无本质区别。只不过,作为航空工业领域追赶者的欧洲国家,直接由政府出面投资于客机制造,美国政府对客机产业的资金与技术支持则多属于间接的。

要加以说明的是,阿诺德•波特公司作为一家美国企业,在美欧贸易战中站在欧洲政府一边,揭露美国政府的双重标准,也不过因为欧洲政府支付了高额的咨询费。这只不过再一次说明了企业的谋利动机与政府的国家理由并不具有天然的一致性。

民用飞机工业的案例显示了美国政府为产业发展提供基础性帮助的重要作用。稍微特殊的是,航空工业是典型的军民两用产业,实际上,美国政府打造的基础设施广泛惠及各类高技术产业。研究者揭示了美国苹果公司畅销产品iPod和iPhone等从政府投资的基础研究中获得的技术来源,如表6-38所示。实际上,在苹果公司第一代iPod中使用的各种组件技术,其源头可以追溯至美国政府用税收收入资助的基础及应用研究。

资料来源:整理自玛丽安娜•马祖卡托:《创新型政府:构建公共与私人部门共生共赢关系》,第129页。

当然,这并不是说苹果公司是美国政府用产业政策打造出来的企业,相反,苹果公司具有丰沛的企业家精神。毕竟,从表6-38看,苹果公司产品的相关技术在其源头来说,要么只是美国政府提供给社会的共性基础技术,要么是美国政府出于军事等目的发展出来的技术,只不过发生了向其它应用领域的溢出与转移。进一步说,能够将各种不相关的技术利用起来,组织成为具有市场吸引力的新产品,恰恰反映了苹果公司存在着熊彼特意义上的典型企业家精神。

这也反映了历史案例一再揭示的规律,即产业政策的成功是建立在企业有效发挥企业家精神的基础上的。实际上,隐性产业政策的一大优势就在于,国家通过投资来提供产业发展必不可少的各类生产要素,但国家本身并不去挑选具体的企业或产业加以扶植,而由不同的企业在竞争性的市场中自主寻求所需的要素,并利用各类要素实现竞争所需的创新。通过这一机制,隐性产业政策既解决了企业投资动力不足的问题,或帮助企业降低了成本,又避免了选中错误的扶植对象。

《产业政策启示录:工业文化的政治经济学》书影

恰如研究者所言:“虽然美国没有采取任何明确的产业政策,但是,它对基础研究的持续支持使之在近期获益匪浅,不断投入的政府资源帮助美国新创了一批数量惊人的主要现代产业部门,并帮助美国在这些产业中获得了领导地位……对美国来说,从头开始培育保留产业,而不是跟着进入那些在其他国家已经发展起来的保留产业,是一种更容易获得保留产业的方式。”由于隐性产业政策通常体现为对科学研究和技术研发的支持,这种产业政策在体现培根式权力与知识关系的本质的同时,避免了在国际贸易争端中授人以柄。

不过,当特朗普政权上台后,美国政府除了继续实施各类隐性产业政策之外,还一反1990年代以来的自由贸易国策,回归到美国工业文化中更为深厚的重商主义传统,大战旗鼓地发动各类贸易战,并明目张胆实施破坏经济全球化的冷战式技术遏制政策。马基雅维利主义解除了束缚,世界体系的历史上第一次出现具有霸权地位的国家公然实施自私自利的重商主义产业政策,全球政治经济竞争进入到一个更加动荡不安的新阶段。

(为便于阅读,本文删去注释。)

作者
严鹏

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华中师范大学中国工业文化研究中心副主任
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吴立群

吴立群

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