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严鹏:比亚非独立得早,拉美为何赶不上工业化的早班车?

严鹏

严鹏

华中师范大学中国工业文化研究中心副主任 来源:《产业政策启示录:工业文化的政治经济学》 2021-02-05 07:50:25
导读
由于日本、韩国和其它东亚政治经济体对于出口的重视,在解读二战后全球的经济发展问题时,人们常常把东亚视为实施了进口替代和保护主义政策的拉丁美洲国家的对立面,并以拉美经济发展的失败来否定产业政策的意义。不过当我们复盘拉美工业发展史之后,却能发现情况并不是那么简单。 下文选自新书《产业政策启示录:工业文化的政治经济学》,供各位读者参考。

【文/严鹏】

拉美是世界范围内最早从欧洲殖民主义统治下取得政治独立的地区,从摆脱后发展状态的时机上说具有得天独厚的先发优势,但直到21世纪,拉美仍然是世界上主要的欠发达地区之一,这一矛盾的现象一直吸引着社会科学家展开研究。

从历史背景看,统治拉美的葡萄牙与西班牙,在西方世界属于很早就没落的大国,是并未经受重商主义文化洗礼的欧洲后发展国家,因此,当美国能够从其前宗主国的重商主义文化中汲取养分构筑美国体系时,拉美国家从其前宗主国那里无法继承有助于现代化的文化遗产。独立后的拉美国家仍然保留着殖民地时期经济的重要成分,其种植园、大庄园、小农庄、印第安人公共土地等经济制度没有发生什么变化。

而在政治领域,一些拉美精英主张进行大变革,另一些则力求建立一种使殖民地时代就存在的既有权力结构不受影响的制度,由此导致的斗争使独立后的拉美国家长期面临着政治不稳定的局面。殖民地时代遗留的政治、经济与文化等各方面的历史传统是制约拉美国家发展的结构性因素。

有学者指出,这些历史传统使拉美国家可以在经济上分为3种类型:第一种是庄园、原住民社区和采矿活动主要在印欧混血儿社会中已占主导地位的国家;第二种是热带种植园已经成为占主导地位的经济活动的国家;第三种则是温带农业或采矿业在欧美混血儿社会中已经占主导地位的国家。实际上,从工业化的角度看,适合与东亚或其它地区进行比较的拉美国家,主要为巴西、墨西哥、阿根廷、智利、哥伦比亚等规模较大的国家。

拉美国家普遍存在的经济问题是,比起亚洲和非洲广大地区更早政治独立,但未能顺利赶上工业革命的早班车,反而长期延续了依赖初级产品的工业欠发达的经济结构。一位经济学家表达了其困惑:

“一个开始出口农产品的附属国由于被剥夺了工业起飞的机会而陷入困境。它的贸易和一切与贸易有关的海运业、银行业、保险业、港口设施等落入极少数外国人手中,间或与少数当地富人有一些联系。贸易所带来的利润没有被用于国内投资而是转移到了国外……(这种描述)不失为对20世纪前半叶绝大部分热带殖民地状况的合理描述。令人费解的是,为什么独立国家也会落入同样的陷阱。例如,在1880年左右已经开始出现工业资产阶级的巴西,以及在本国大地主统治下而不是外国资本家统治的阿根廷,都没有摆脱困境……这对于经济发展的分析者来说,就像墨西哥的历史一样令人伤透脑筋。”

表6-22为1980年代后期拉美国家出口的初级产品占全部出口产品的比重。

资料来源:维克托•布尔默-托马斯:《独立以来拉丁美洲的经济发展》,第10页。

由表6-22可知,拉美国家一直到1980年代末还主要依靠自然资源的初级开发维持经济,而同一时期东亚地区的工业化如火如荼。这种产业结构实际上还是殖民地与宗主国经济关系的延续。换言之,早早独立的拉美国家至少错过了工业革命的第一波扩散。

与美国不同,19世纪的拉美国家缺乏发展工业的社会共识,换言之,拉丁美洲缺乏工业文化。例如,墨西哥政府一度设立贷款银行,由进口税提供资金来发展纺织工业,还制定了禁止进口与本国产品竞争的外国产品的产业政策。然而,贷款银行在19世纪40年代被关闭,导致该国工业资本市场资金严重短缺。墨西哥政府不愿意发展纺织工业是因为其单位成本偏高,难以在出口市场上竞争,不具备初级产品的比较优势。

与墨西哥相仿,独立后的拉美国家政府在产业政策上摇摆不定。阿根廷独立后,其政治与经济重心由内地转移到沿海的布宜诺斯艾利斯,当地的牧场主靠自由贸易扩大了市场,而英国驻阿根廷拉普拉塔地区的领事于1837年如此描述大草原上的高乔人:“拿出他所有的衣物,看看他周围的一切用品,除了皮革制品以外,有哪一样东西不是英国货?如果他的妻子有一条裙子,十有八九是曼彻斯特的产品。”

大约在同一时期,美国驻里约热内卢大使则称:“在巴西所有的庄园,奴隶主及其奴隶穿戴的都是自由的劳动者所生产的物品,其中90%为英国货。英国向巴西提供改善国内经济所需要的全部资金,还为巴西生产大于锄头的所有日用品以及从大头针到最昂贵衣物的几乎所有的奢侈品或实用品。”

实际上,拉美国家独立初期的经济发展模式与独立后美国南方的种植园经济体系在性质上是一样的,都依赖出口高度专业化的单一初级产品给世界体系的中心国英国,并从英国交换工业制成品。然而,重商主义的美国北方在文化上提出了美国体系的构想,在政治上靠武力切断了南方对英国的依附,避免了美国内部出现一个独立的拉美化经济体。与之相反,独立后的拉美国家缺乏一个美国北方式信奉工业文化的精英集团,无法打造能够推动工业化的国家机器。

所谓依附,被政治经济学家定义为一些国家的经济受制于它所依附的另一国经济的发展和扩张的状况。依附的基础是国际分工,这种国际分工使某些国家的工业获得发展,同时限制了另一些国家的工业发展,使后者受到由世界体系中心控制的增长条件的制约。

《产业政策启示录:工业文化的政治经济学》书影

很显然,依附是结构化的资本主义世界体系的一种常态。只要资本主义世界体系存在着从中心到边缘的多层次结构,劣势政治经济体对优势政治经济体的某种形式或某种程度的依附就不可避免,那种或明或暗的依附关系正是把各个政治经济体捏合成一个体系的纽带。

实际上,由历史可知,即使发达国家之间也会存在依附关系,例如17世纪的中心国家英国与法国对霸权国荷兰就存在着经济依附,而英法采取重商主义产业政策正是为了摆脱这种依附关系,或者,如英国做到的那样,将依附关系重塑,颠倒依附与被依附的主体。于是,竞争与依附的并存与转化,既是资本主义世界体系的动力机制,又是资本主义世界体系的日常状态。

一般而言,政治独立与经济独立相互促进,但拉美国家的历史案例表明,独立有可能只是形式上的,实质性的政治与经济依附长期大量存在。当然,依附国内部的政治经济进程会产生试图改变依附关系的斗争,这种斗争既推动着依附国又推动着整个资本主义世界体系演化。产业政策便是此种斗争的产物与工具。改变依附状态的斗争,既有可能出于国家理由的自觉,又有可能如20世纪上半叶的拉美国家那样,只是由于外部环境改变而导致国内政治经济出现变迁。

第一次世界大战的保护效应如同在东亚那样,也在拉美一些国家刺激了劳动密集型工业的发展。不过,一般认为,拉美国家转向国家主导的具有进口替代色彩的工业发展模式,源于1930年代大萧条的影响。大萧条初期美国等发达国家高筑关税壁垒,迫使拉美国家不得不转向立足于国内发展经济,也就是所谓进口替代。

论者谓:“事实上,先有拉丁美洲的工业化,然后才有工业化政策,最后才有工业化理论。”而拉丁美洲产生的工业化理论是具有鲜明保护主义色彩的发展经济学与政治经济学的依附理论等。拉丁美洲的代表性经济学家普雷维什称:“世界大萧条曾对于我的思想的形成产生了巨大影响。当时,为对付那次萧条的极其不利的反响所迫,我不得不逐步抛弃我年轻时在大学里接受的新古典派理论。”

实际上,普雷维什受到了德国历史学派的影响。他的导师是李斯特的忠实信徒,而他的中心—外围理论从思想史上看,可追溯至桑巴特在1928年《现代资本主义》修订版中提出的概念。与桑巴特一样,普雷维什认为资本主义世界体系分为中心国家和外围国家,外围依附于中心:“外围资本主义是依照过去的国际分工和比较优势格局所安排的世界体系的组成部分。这是附加的、附属的资本主义,是在先进国家的霸权和市场规律统治下从属于先进国家利益的资本主义。”要想打破依附于中心的格局,外围“必须实行工业化,这就是有意识地去做中心的动力未能自发地导致的事情”。

普雷维什由这一理论认知出发,推导出了内向型的拉美工业化政策建议:“鉴于外围发展的历史性延误,由于资本主义的向心性质,适当地保护新的工业以补偿其较高的成本就成为必要。这就是进口替代原则。内向发展观念就以这个原则为基础……在拉丁美洲经济委员会我们也认为,在拉美国家之间存在着相互交换的巨大可能性;最终目的将是随着时间的推移而形成共同市场。扩大市场和竞争将使得成本下降,直至工业具有国际竞争力。”

普雷维什的建议堪称在拉美打造一个19世纪美国体系式重商主义经济体系。不过,彼此存在着领土争端等冲突而又缺乏一致性的外部压力的拉美国家,很难像二战后的欧洲国家那样走向联合。另一方面,如前所述,在普雷维什正式提出其理论和建议前,部分拉美国家的政府已经迫于现实而推行进口替代的产业政策了。

以拉美大国巴西来说,1920年代兴起了所谓“尉官主义”的思潮,即一批年轻的低级军官发动的政治运动,这些尉官们支持中央集权,支持国家干预以结束外国资本主义对巴西的剥削,还赞同土地改革和社会改革。一些尉官甚至揭竿而起,发起了一系列军事叛乱。由此可见,摆脱对中心国家依附的思想,在二战前的巴西已经有社会基础了。

1930年,一场军事政变推翻了巴西形式上的民主制,瓦加斯总统开启了其长达15年的执政时期。第二次世界大战期间,巴西丧失了传统的欧洲市场,南非和拉美市场变得重要起来,吸收了巴西的纺织品和其它制造品的出口。

1940年代,巴西政府开始介入钢、铁矿和石油的生产。巴西政府一度希望美国钢铁公司在巴西投资,但未能如愿,故巴西政府决定建立国营钢厂。1942年,巴西与英国达成磷铁矿采购协议,由此催生了巴西淡水河谷公司(Vale do Rio Doce)这一国营铁矿生产商。在石油方面,则成立了国家石油委员会,规定巴西石油的勘探开采权只能给予巴西的公司,公司的股票持有人应是巴西人,而天然气田和油田均归巴西联邦政府所有。1940年初,巴西政府还创立了国家碱业公司、国家发动机制造厂等不太成功的国企。

这一系列举措表明,当战争改变了巴西经济发展长期依恃的外部市场环境后,巴西政府开始采取创办国企等经典产业政策手段推动工业发展。但是,以瓦加斯来说,他其实更愿意从美国进口钢铁而不是大量投资于巴西自己的钢铁厂建设。这表明巴西的进口替代乃客观形势所迫,缺乏二战后韩国朴正熙政权那种强烈的主观意志。

实际上,由于供应和运输的缺乏,美国在相当一段时间里一直宽容乃至促进巴西的进口替代政策。然而,当巴西于1944年开始实行进口品配额制后,遭到了美国政府的强烈反对,而等到第二次世界大战结束后,美国就停止了对瓦加斯的独裁统治的支持,鼓励巴西军队在1945年10月推翻了瓦加斯政权。不过,在恢复了的民主制度下,瓦加斯于1950年东山再起,开始了第二度执政。

在第二次执政期间,瓦加斯转向民族主义和激进的左翼政策,1951年12月让自1943年12月起一直未变的最低工资标准增长3倍多,1954年2月其劳工部长古拉特还提出最低工资再增加100%,这引发了右翼军官签署所谓《上校宣言》进行抗议,企业界也强烈抵触。瓦加斯只好将古拉特解职。5月1日,瓦加斯发表演讲,用极富煽动性的言辞结束其讲话:“你们,巴西工人,构成巴西人口大多数。今天你们与政府肩并肩,明天你们就是政府。”这被认为是政治上巨大的失策,越来越多的民间力量和军方人士赞同将瓦加斯赶下台。

热图利奥·瓦加斯

在反对派巨大的压力下,72岁高龄的瓦加斯于同年8月自杀。然而,瓦加斯自杀前留下一封遗嘱,声称他一直努力捍卫人民特别是穷人的利益,反对强大的权势集团。充满民族主义情结的遗嘱由国家广播电台向全国播出后,普通巴西民众群情激愤,几十万人涌上街头,反对派得不偿失,企图发动政变的阴谋分子被挫败。

实际上,从1945年瓦加斯下台到其第二次执政期间,巴西的工业发展势头一直延续,钢铁、电力、石油工业等部门得以建立,大量设备进口,对战略产业的公共投资刺激了经济发展。然而,这些成就与宏观经济形势有密切关联。后来成为巴西总统的社会学家卡多佐分析称:

“这种工业化……对外汇及多种汇率的控制有利于国内的私人和公共部门,但损害了出口部门的利益。因此,出口部门从未放弃反对国家干预制订各种汇率。的确,直到1953年,咖啡的国际市场价格一直较好,咖啡种植者能在不损害其利润水平的情况下,支持保护和快速扩张国内市场的政策。到了1954年,当形势发生变化时,瓦加斯联盟走到了尽头。一部分农民倒向由城市中产阶级组成的反对派,从而站在了国内和国际金融集团的一边。美国利用这种对咖啡经济不利的新形势向在民族主义道路上走得太远的瓦加斯施加压力。”

瓦加斯以其莎士比亚戏剧般的政治行动为巴西暂时保留了民主制度,但这一制度极不稳定。1960年的总统选举中,缺乏雄厚政治根基的夸德罗斯脱颖而出。夸德罗斯开创了巴西政治生活中的民粹主义传统,即以城市贫苦大众为基础,由一位富有魅力的政治家倡导,主张健全的伦理道德,反对腐败与精英政治,通过煽动民众的支持而获得政权。但是,夸德罗斯上台后没有能力解决内政问题,1961年8月,他试图通过辞职来获取支持,却弄巧成拙,导致巴西濒临内战边缘,最终诱发了1964年军事政变,使巴西建立了一直延续到1985年的军事独裁体制。

对于举止古怪的夸德罗斯的上台,卡多佐分析称:“有可能是巴西选民(有许多是第一次拥有投票权的年轻人)只是想找一个不一样的政治人物……巴西人就是觉得这些奇言异行很有趣,认定夸德罗斯凭这些言行就够格当总统了。没有人知道他到底有些什么主张,他的竞选口号就只有‘夸德罗斯来了’。”拉美的现代史上演着魔幻现实主义般的剧情。

从瓦加斯第一次上台到1964年军事政变的历史,反映了巴西政治体制的不稳定、政治文化的不成熟以及政治经济易受外界尤其是美国的影响。实际上,这与朴正熙上台前的韩国颇有几分相似。如果说朴正熙政权为韩国工业化创造了一个较长时间的稳定环境,那么巴西1964年之后的军人政权也发挥了相同的作用。

从1968年12月到1974年3月,巴西既经历了政治上的“沉闷的年代”,又经历了所谓“巴西的经济奇迹”。比起日本经济奇迹或韩国经济奇迹,巴西的经济奇迹获得的广泛认可更少,但是,增长是实际存在的。1970—1973年,整个拉美的生产总值增长大大加快,平均每年为6.9%,这在很大程度上正是由“巴西的经济奇迹”带动的,因为巴西的生产约占整个拉美的30%,如果把巴西排除在外,该时期拉美的增长率就下降到5.3%了。

不过,卡多佐毫不客气地评论道:“到1970年代初期,巴西经济以每年超过11%的平均成长率成长,这是有人称之为‘巴西经济奇迹’的狂热步伐,工业生产与外资也剧增。但这样的高成长严重偏斜,在1960年到1978年间,80%的巴西人口苦于所得减少。”因此,巴西二战后的经济高速增长是与严重的贫富分化相伴随的,普通民众未能分享到经济增长的果实,而这也是拉美国家的通病。

就工业发展和产业政策来看,1960年代的巴西以及其它规模较大的拉美国家,都实施了传统的保护主义产业政策,以关税保护、多重汇率与外汇定量配给、基础设施投资、补贴国企、限制外国工业品进口、要求本国工业购买国内原材料和中间产品等手段,促进工业化。这些过去长期以出口为导向的国家转向内向型工业化,与二战后世界贸易体制的制度设计有关。

20世纪50年代中期,美国从关贸总协定的行为准则中去除了农产品贸易,并开始出台一系列纺织品贸易限制,将后发展国家最有出口潜力的产业的贸易自由化安排排除在外,这使一些拉美国家产生了“出口悲观情绪”。

实际上,根据经济学家辛格(Hans Singer)的研究,从1957年到1981年,包括拉美国家在内的欠发达国家初级产品出口相对于发达国家制造品出口的贸易条件降低了32%,4种主要初级产品类别分别恶化的百分比是:粮食27%,饮料28%,农业原材料45%,金属28%。这意味着,在二战后的相当一段时间内,拉美国家出口初级产品确实是难以获取令人满意的收益的。图6-3为1957—1981年欠发达国家出口的不包括黄金和石油的30种初级产品的总指数。

资料来源:整理自吉拉德•米耶、都德莱•西尔斯编:《经济发展理论的十位大师》,第284-285页。

“出口悲观情绪”进一步强化了拉美国家本来就因战争而产生的内向型产业政策实践。关税是拉美国家内向型产业政策采取的最主要的手段,但有学者指出,拉美国家对工业的保护是个别的、不连贯的,主要不是基于工业的需要,而是为了维护国际收支的平衡。表6-23为1960年时拉丁美洲的名义保护率,与同期的欧共体比较起来,确实高得惊人。

说明:名义保护率按关税及其它费用(以从价税计)的简单算术平均数计算。

资料来源:维克托•布尔默-托马斯:《独立以来拉丁美洲的经济发展》,第329页。

然而,同样采取具有保护主义色彩的产业政策,拉美与东亚展现出了工业文化上的差异。一般而言,东亚政治经济体对外资采取了限制态度,倾向于利用外国贷款而不是外国直接投资,且非常注重公共部门的资金。但拉美国家引进的外资偏重于私有部门的资金,尤其是外国直接投资和私人银行提供的贷款。

东亚与拉美工业文化的差异导致的结果是,东亚政府更看重培育由本国人自己创立和掌控的企业,以学习和掌握技术能力为重要目标,拉美政府则欢迎外商投资与经营本国产业,只要外资经营的企业在自己国境内,统计上能算作本国的产出,成为政府可夸耀的政绩。

换言之,东亚的产业政策具有培根式特质,自觉或不自觉地去追求知识,而拉美的产业政策仅仅追求增长数据。表6-24为1961—1986年巴西与韩国长期净外国资本的类型。

资料来源:加里•杰里菲、唐纳德•怀曼编:《制造奇迹——拉美与东亚工业化的道路》,第68页。

(本文转载时,略去注释。)

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华中师范大学中国工业文化研究中心副主任
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吴立群

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