观察者网

易卓:疫情防控中的县域治理观察

2020-02-21 08:06:28

【文/观察者网专栏作者 易卓】

郡县治、天下安。县域治理不仅是国家治理体系现代化的重要组成部分,在当前疫情防控的特殊时期也发挥着不可忽视的治理功能。

笔者于1月20日从武汉返回家中,当时大众对新冠病毒引起的肺炎感染还都未有足够的重视,直到23日凌晨武汉市政府做出了“封城”的决定,进入战时状态,全国各省市也陆续启动突发重大公共卫生事件的一级响应,大家的神经才紧绷起来,各地政府、民众纷纷采取措施应对疫情防控。

笔者的家乡Z 县是位于湖北西部的一个国家级贫困县,下辖11个乡镇和322个行政村,全县总人口大约48万人。自然环境以山区为主,农业耕作条件受限,大部分农村家庭都选择让青壮年群体外出务工,其中又以武汉及周边地区比较集中,春节期间返乡人口多、流动性强,客观上使得当地政府在疫情防控过程中工作难度比较大。

然而总体来看,尽管疫情防控任务重,治理资源和基础也相对薄弱,但是当地政府却能够及时响应上级防控要求,以县级为动员单位在比较短的时间内完成工作部署,有条不紊地协调和统筹相关人、财、物,并且迅速激活既有的行政体制和乡村工作制度,其中下沉型的组织体制和动员型的组织机制值得仔细观察和思考。

县组织对马路进行消毒(资料图/新华网)

一、疫情防控中一位县级干部的工作实录

笔者从武汉返乡后就自觉地在家隔离,无法直接到乡村基层进行实地调研;所幸自己的一位叔叔是县里的统战部长、县委常委,刚好从大年三十到正月初三由他值班,直到今日依旧忙碌在工作岗位上。通过对他的访谈,可以对家乡这样一个鄂西山区贫困县在此次疫情防控中的治理过程进行样本观察。

自湖北省启动公卫突发事件一级响应以来,全省各级各部门的干部职工都积极奋战在疫情防控的第一线。笔者通过两次电话访谈,也了解到了一位普通的县级干部在此次防疫工作中需要做什么和做了什么,并从一个侧面来观察疫情防控中县域治理的复杂肌理。

近来湖北全省各级各部门的干部人员都进入高度动员状态,严守在自己的岗位上。当前湖北省的防疫工作已经进入全面攻坚阶段,“外防输入、内防扩散”是当前疫情防控的基本原则。作为一名县级干部,叔叔现在的工作也是围绕着这个基本原则来展开的,整体来看主要分为参加调度会、负责所在乡镇的疫情分析和防疫指挥、工作检查和指导这三个方面。

首先是各级防疫调度会。

防疫调度会在疫情防控中是必须的而非形式主义:

一种是州县主要领导及相关职能部门开的碰头会,主要讨论当前疫情中各县的工作情况、省里的最新指示“四类人群”(确诊患者、疑似患者、发热患者、密切接触者)的数量等等,每两天就要开一次视频会议。叔叔说,通过每次的州县级的调度会,能够从宏观的层面来了解当前全州疫情的基本情况和上级的工作要求,这是开展县级工作的重要信号。

第二种则是县乡两级的调度会,各个乡镇和部门汇报情况及问题。例如在2月5日的县乡调度会上,卫计局通报了疫情的实时情况,并提出对于发热病人要及时检查,并且在县政府租的酒店集中留观;交通局局长提出全县358处路卡缺少防护用品;城关镇书记提出防控压力比较大,对人员管控还要加强,并举例某确诊人员瞒报自己行程,社区干部5次上门确认都谎报,建议要训诫和惩处。综合大家意见以后,县长则表示会发布6号令,解决或者关注大家讨论的问题,以作为接下来全县疫情防控工作的方向。

防疫标语(资料图/红网时刻)

其次是负责自己所在乡镇的疫情防控工作。

疫情防控战打响之后,负责全镇的疫情防控指导这也是每位县级干部最重要的防疫任务。叔叔是我们县城关镇疫情防控指挥部的指挥长,而城关镇已有确诊人数9人,占全县总确诊人数的2/3,还有130人在统一观察,是全县疫情防控的大头,叔叔身上的压力自然比较大。

在6号下午,叔叔召集了镇委书记、镇长、分管卫生的副镇长和卫生院院长5个人开了个碰头会,挨个分析这9名确诊人员,发现其中7例是从武汉回来的一代感染者,另外一例是在家中感染,还有一例是超市工作人员,目前感染途径不明,这表明主要还是疫区一代感染为主。接着,他们又分析150个密切接触者,并商量协调这些留观人员如何安排到定点酒店中。

7号上午,叔叔又去镇街的几个小区了解楼栋长的落实情况,发现一些州县企业改制的楼栋对此很抵触,因为他们对之前改制政策比较有意见。总共有17栋选不出楼栋长,叔叔就上报县指挥部,最后决定由县财政适当补贴他们,然后选出这个楼栋长。

下午,叔叔又去落实党员干部到社区报道的情况。有社区反应说党员干部报道后不好安排工作,还有社区干部对当前的督查比较反感,叔叔则又给社区干部做工作:

“凡是党员来报道了的,都必须给他们就近安排任务,也是给你们减轻压力,至于督查的问题,不要有这种委屈,想想在前线的医务工作者,我们这点委屈又算得了什么,特殊时期要理解也要坦然一点”。

后来访谈也了解到,现在自上而下的督查还是比较有限度,没有对当地基层的疫情防控工作有特别大的影响。

最后就是工作检查,落实领导责任。

在访谈中,我发现叔叔几乎每半天都要去小区、超市、道路卡扣、社区、菜场、与周边县的交界处检查工作,这其实是落实领导责任的一种表现。所有的工作安排下去以后,都需要直接责任人和主体责任人去检查工作落实情况,而并非是走过场。在工作检查的时候才能知道一项任务落实中到底符不符合实际,一线干部还有哪些困难,都需要大家一起商量着来解决。

听完叔叔对照着自己的工作笔记回忆完这段时间的工作内容,我的感觉就是如此琐碎繁杂的工作,都是在千头万绪中慢慢做下去的。面对疫情防控的很多情况,他们也并不熟悉,但是就是通过一次次的调查,一次次的总结和开会,才逐渐有了头绪并推动工作的继续。

同时也暴露出了我们在应对突发公卫事件的制度设置上还有许多需要完善的地方,很多东西没有预案,基本还是需要我们基层干部在实际工作中摸着石头过河,增加了很大的社会成本。

环卫车辆对大街进行消毒(资料图/新华网)

二、行政体系内部的动员型机制

此次突发的肺炎疫情斗争从整体上来说其实是两线作战,一条线就是以医院医疗救治和抗击病毒的科学研发为主的技术战线,还有一条就是以地方疫情隔离和防控为主的防控战线。对地方而言,基层政府的治理能力和行政策略对疫情防控战线工作的有效开展有着主导性影响,笔者会对Z县的疫情防控工作进行一个大致的经验梳理。

1月22日,湖北省启动突发公共卫生事件二级响应,笔者所在市、县开了新冠病毒疫情防控指挥部的调度会议,1月23日指挥部下发文件并要求各县县委书记、县长、县委副书记、分管卫生工作的副县长,各乡镇的党委书记、镇长、分管领导以及全县卫生健康系统全体干部职工、所属医疗机构自23日起进入紧急疫情防控工作状态,同时各村党委书记和村医不得离开村庄。

1月24日,笔者的访谈对象也就县里的统战部长从大年三十开始值班,代表县委进行疫情防控的工作调度和协调,上午对县纪委、政府办公室、组织部、统战部、政法委、卫建委和公安局进行检查,同时成立了Z县新冠病毒感染的肺炎防控工作指挥部。

指挥部在卫建委设立专门的办公室,由县委书记担任指挥长,分管卫生的副县长担任办公室主任,同时指挥部下设10个工作组,分别是:综合协调组、疫情防控组、医疗救治组、宣传舆论组、信访维稳组、市场监管组、环境整治组、物资保障组、交通保障组和督导检查组,并且全部由分管工作的副县长担任组长、各相关职能的条线部门的局长担任执行组长。

可以说这是在县域治理中最高配置的专项工作小组,拥有最强的资源调配权力和行动能力。受访的叔叔也表示:

“现在11个专班都是县里的领导兼任,都是全力以赴、调动所有的资源,几个小时内把各个部门、各个行政组织都调动起来,非常高效。”

与此相对应的是,11个乡镇也成立了新型肺炎防控指挥部,由各县委常委担任指挥长,镇党委书记任执行指挥长,指挥部成员则是乡镇政府部门、站所负责人以及各村的书记和驻村工作队和村医。

通过成立专项工作小组或者专门指挥部,在短时间内明确治理目标、整合治理资源、理顺治理体系的方法,是我国基层政府完成上级政治任务的重要手段,也就是我们常说的“运动式”治理。运动式治理的关键是在行政体制内部完成强动员,打破常规的责权架构和边界并进行重组,以中心工作的方式推动治理任务落实。

成立了专项工作组接着就是具体工作的开展。

1月25日市里下发文件要求对春节返乡人员进行统计和排查。仅仅在两天时间内,Z县就排查了约6万返乡人员信息,其中有2万人是从武汉返乡的重点人员,这些重点人员还要经过14天的隔离观察和信息登记,这几乎是完全依靠基层的乡村干部和社区干部来完成的。

到了1月28日,市里又将黄冈、荆门和孝感定位重点疫区,县里又对从这些区域返乡的人员重新进行重点排查。在人员排查工作之外,Z县还关停了除药店和菜场以外的超市、网吧、私人诊所、酒店,取消各类大型活动;在交通管制上,所有道路封控点不得以物理方式封路,而是用设卡、查询通行证以及测量体温的方式进行。

给往来人员测量体温(资料图/央视新闻)

截至1月31日,Z县确诊新型肺炎患者6例,集中收治在医院隔离的有24人,从目前来看疫情没有出现不可控的传播。

现在网上很多观点认为湖北的地方政府在疫情防控中行动迟缓、举措不力,这其实是比较片面的。事实上湖北省和武汉市政府主要的失误是前期对疫情形势的判断比较保守,但这种保守是在面对一个高流动且信息不对称的社会时,行政系统内部决策依靠专家评估而造成延迟的客观后果。然而一旦政府常规的科层体制进入“运动式”的治理架构时,行政体系内部的反应速度和动员能力是超乎寻常的。

三、组织起来:行政体系如何实现社会动员

在汹涌袭来的疫情下,我们国家能够很快实现组织重构和资源整合,完成行政体系内部的制度动员。同时,疫情防控工作的顺利展开也离不开有效的社会动员。这种社会动员是如何实现的?国家的治理触角是如何介入流动社会来传达这种动员效能的?

因为Z 县以农村户籍人口为主,排查的重点和难点也是从汉返乡的务工人员,所以农村成为当前疫情防控工作的主要阵地。这里也主要是思考农村地区的社会动员是如何可能的。

首先是农村的基层组织

在农村地区进行社会动员的前提条件是把农民组织起来,也就是要有工作的抓手,这个抓手就是农村集体制度,这也构成国家权力进入乡村社会的重要通道。基于农村集体所有制,农民通过村民自治的方式形成村级组织,并以村级组织的方式与国家对接。

在此次疫情防控过程中,可以发现无论是人口的排查、政策宣传、信息统计以及防控要求落实,都需要依靠村级组织和村干部来完成,村干部在其中扮演了非常重要的角色。

当前留守在村庄中担任村干部的治理主体往往是一些中农群体,他们主要在当地从事运输、包工或者做生意等行业,长期在场对村庄的情况非常熟悉,并且社会关系通透,有着比较强的公共信任资本,这对于疫情防控中的宣传和工作非常有帮助。

在当地村庄,政府给村干部配备了电子温度计和口罩,由村干部和村医定时对重点人群上门量体温,并监督他们自觉隔离。而在家隔离日常生活不便的村民,则通过微信告知村干部需求,由村干部代办。

村干部对疫情防疫工作也非常重视,听说某村村民在田里劳作没有戴口罩,被村干部发现后及时劝返家中,这位村民也通情达理。虽然这么做可能有些大题小做,但却反映了村干部对此事的认真态度,同时也表明在当地对疫情防控的工作要求能够很好地落地。

村干部和志愿者在进出村的主干道上劝导出行的村民(资料图/新华网)

其次是驻村工作队

在此次疫情防控战斗中,驻村工作组发挥了极为重要作用。驻村工作队是大集体时期沿袭下来的工作方法,当时县乡甚至省市的地方干部都会住在农村,与农民同吃同住同工作,了解基层情况。后来到了税费时期,驻村工作队就成为乡镇派驻到村庄收粮派款和执行计划生育工作的常用手段,但是也引发了很多矛盾。

当前,依旧在村里的工作队就是在精准扶贫期间成立的扶贫工作队,工作队的成员全部都是县乡政府部门的行政人员。在疫情防控特殊背景下,全县322个村的扶贫工作队在大年初一全部到位,完全利用这支队伍在农村完成宣传和排查等工作。

驻村工作队相比较于村干部,有以下一些补充优势:

一是驻村工作队能够更好地理解和执行上级的工作要求、反馈疫情防控工作中的难处。尤其是对自我保护、疫情宣传等比较专业的问题上,工作队拿捏得更为准确。

二是驻村工作队带有更强烈的公共性权威。笔者家乡的农村社会结构比较松散,呈现出村庄社会关联的原子化特征,农民行动的基本单位是核心小家庭,难以自发地生产出社会性权威,从而对国家力量的公共性权威比较容易接受和信任。例如工作队会在村里宣传劝阻红白喜事,所有红事一律退后或取消,白事一律从简,不准安排聚餐,不准有重点疫区返乡人员参加,这些比较棘手且得罪人的工作,由跟村民没有利益关联的工作队来做更为合适。

三是驻村工作队长期在村,对每个村的具体情况都比较了解,和村两委班子搭伙做事也轻车熟路。

通过我国特有的农村基层组织和驻村工作队制度,一方面是有效地将农民组织起来,能够形成社会动员的前置条件,另外一方面则是紧密地勾连国家与农民之间的关系,以工作队的形式将行政体系内部的动员能力传递给社会。

四、政治在于人心

疫情防控是一场人民战争,需要整个社会来共同努力。

此次武汉开始的肺炎疫情对于基层政府和干部们而言,既非常规治理任务,也不是我们平时所了解的中心工作,而是一项非常突发且专业的工作任务。很多在岗的基层干部都从来没有过应对这种突发公卫事件的经验,但是他们仍然坚守在自己的岗位上,并且在很短的时间内就完成了强力的组织内部动员和社会动员,实在殊为不易。

在访谈过程中,笔者的长辈尤为强调宣传工作的重要性,他认为在农村打赢这场疫情防控战役的先决条件是通过宣传来鼓舞干部的士气,同时也让农民重视这个事情。

刚开始的时候,笔者还不以为然,觉得每项工作开始自然都是宣传起手,而且都是比较务虚的东西。但是在观察了这些天疫情防控工作进入攻艰期,网络上舆情也变幻莫测的时候,笔者才琢磨透这点。

与平时的宣传工作不同,当前的疫情防控中的宣传本质上是一种战时动员,是要营造一种“国家兴亡、匹夫有责”的共同体意识,是要在基层干部与人民群众之间重塑一种政治关系,这种政治关系就在于人心。如果党员干部只是在疫情防控中对村干部或者农民发号施令,那么可能就没有这么好的动员效果。其实一线的地方干部大多都是天天下村,每日到了凌晨才能够休息,他们在疫情一线的实际工作,其实也会感动广大群众,大家都认识到了疫情的严重性,也会自觉地在家隔离,工作就会理顺了。

本文系观察者网独家稿件,文章内容纯属作者个人观点,不代表平台观点,未经授权,不得转载,否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn,每日阅读趣味文章。

易卓

易卓

武汉大学中国乡村治理研究中心博士生,研究人员

分享到
来源:观察者网 | 责任编辑:李泠
作者最近文章
一个县级干部的防疫日常
这次高考改革,守住了底线
火爆的艺考市场上 利益是如何分配的
为什么乡里都不巴结老师了?
高考涉及千家万户,改革最不应浪漫主义
风闻·24小时最热
网友推荐最新闻
相关推荐
切换网页版
下载观察者App
tocomment gotop