赵耀辉:个人养老金制度的意义和挑战

来源:中信出版集团

2023-03-29 08:37

赵耀辉

赵耀辉作者

北京大学博雅特聘教授、国发院经济学教授

【文/赵耀辉】

2022年4月21日,国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》(以下简称《意见》),主要有三大原则:一是政府政策支持,二是个人自愿参加,三是市场化运营。

《意见》非常清楚地定性了个人养老金私有财产的属性,我认为这是最大的亮点。

《意见》中也明确了对个人养老金制度的定位,与基本养老保险、企业(职业)年金相衔接,实现养老保险补充功能。我们的养老保险体系已有两大支柱,第一支柱是基本养老保险,包括城镇职工养老保险和城乡居民养老保险;第二支柱是企业补充养老保险,这在一些效益好的大机构才会有,覆盖面不大。

在我看来,个人养老金制度的意义绝不仅限于是对第一、第二养老保险支柱的补充。

个人养老金缴费凭证(图/国家税务总局官网)

一、我国养老金制度面临的问题

随着我国社会的主要矛盾发生变化以及城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快发展,我国社会保障体系仍存在不足。这些不足大致有以下几类。

第一,社会保障的统筹层次有待提高,制度整合没有完全到位,制度之间的转移衔接不够顺畅。

第二,平衡地区收支矛盾压力比较大,有些地方社保基金存在“穿底”风险。

第三,部分农民工、灵活就业人员、新业态就业人员等人群没有被纳入社会保障,存在“漏保”“脱保”“断保”情况。

第四,城乡、区域、群体之间的待遇差异不尽合理。

以上可以看作为个人养老金制度出台做的铺垫。因为存在这些问题,所以我们出台了个人养老金账户制度。

接下来,我就目前我国养老金制度存在的问题展开论述。

(一)各自为政带来的转移衔接问题

目前,我国职工养老保险制度和居民养老保险制度相互分割。不仅如此,每种制度在不同地区间执行的是属地化管理,不同地区之间没有打通。

多年来,我们一直希望能提高以上两种养老保险的统筹层次。目前,职工养老保险的省级统筹已经基本实现,正向着全国统筹的方向推进。居民养老保险则正朝着市级统筹的方向努力,因为居民养老保险是从县级单位开始的。

我国有334个地级行政单位,简单计算下来,至少有33个职工养老保险资金池和300多个居民养老保险资金池,大家各自为政。

人口流动和劳动力流动已经成为社会的大趋势,因此一个人可能从居民养老保险进入职工养老保险,也可能反向流动、跨地区流动。在职工养老保险的范畴内,流动转移已经比较方便,然而居民养老保险的异地转移,以及职工和居民养老保险之间的转移流动都尚未实现。以前曾有过一些解决方案,但对参与者来说都不是最划算的方案。

(二)不同地区的养老金压力差异巨大

关于养老金,有个专业术语叫“养老保险的抚养比”,意思是退休后领取养老金的人数与正在缴费的企业职工人数之比。在广东省,这一比例为9∶1,意思是9个在职的企业职工负担1个退休职工的养老。但在吉林省和黑龙江省,只有约1.2个人负担1个退休职工,养老压力非常大。

资料图来源:新华网

毫无疑问,这反映了劳动力流动的结果。通过2020年的人口普查结果,我们不难看出劳动力的流向,比如广东等发达省份基本是人口净流入。我认为养老金压力的地区差异不是生育率差别导致的,而是经济发展不平衡导致人们离开收入低的地方,前往收入高的地方。其后果是人口大量流出的省份面临社保基金赤字“穿底”的风险。

因此,《意见》中提到的解决方案非常合理。在我看来,这样的赤字风险不该由各省各自为政来解决,而应该全国统筹。比如说黑龙江省出现赤字,不应该由黑龙江省完全负担,因为这里的年轻人很多都跑到了广东省。

统筹解决的想法在20世纪90年代末就已经提出,如今30多年过去了,我们仍在为实现全国统筹的最后一步而努力,可见这件事的难度有多大。

全国统筹的困难主要包括以下两点。

一是地方利益构成巨大阻力。一旦统筹政策落地,黑龙江省这样的人口流出地可能会非常愿意,但广东、浙江、上海、北京这些人口流入地可能不愿意。

二是道德风险。一旦政策落地,那些已经出现赤字的省份肯定希望短期内可以有钱入账,弥补赤字。很多地方之前出台过一项“允许补缴社保”的政策,即只要补交几万元的社保费用,就能在退休后继续领几十年退休金。因涉及道德风险,这项政策已经被制止。

(三)漏保、脱保、断保等问题层出不穷

新的经济业态在发展,灵活就业越来越多。目前我国灵活就业人员已达2亿,占全国就业人口的1/4还多。与我们生活息息相关的外卖骑手这类灵活就业者就有8400万之多,占全国劳动力的1/10,这一数字还在不断增加。

通过平台灵活就业的这部分人群,绝大部分没有参加职工养老保险,这在网络上也是一个热点话题。前几年,我国曾推行社保不再由社保部门收缴,而是由税务部门收缴,相当于给许多企业施加了压力,让它们为职工投保。在新的形势下,过去常用的强制推行保险的做法不再有效,即使税务部门施压,也无法保障平台灵活就业者参加职工养老保险。大量的人员因此被排除在社会养老保险之外。这样产生的后果是民众没有养老保障,特别是现在的年轻人老了以后没有养老保障。

在我看来,出台个人养老金制度的初衷是帮助这部分缺乏保障的人,不让他们漏保,而不是为了保障那些高收入人群。

(四)待遇差异很大

如图7—3、图7—4所示,横轴代表不同的社保类型,纵轴代表保险覆盖率,不同颜色的柱形代表了从2011年到2018年发布的数据。从图中不难看出:城镇和农村户口社保覆盖率已经接近100%;但城镇户口的居民主要参与的是职工保险,覆盖率约为66.8%;农村户口的居民主要参与的是新农保,也就是农村居民的保险。

居民保险能够提供的资金非常少,因此,几种主要养老保险的年养老金额度差异非常大。

这样的养老金水平是否足够养老?表7—1是2015年时我们做的简单计算。我们选取的样本是尚未退休的、年龄为50~60岁的一部分人。

首先看他们当下有多少财富,再把预期的社保养老金折现到当下,以贫困线为标准,测算这部分人退休之后不再工作,养老金能否保障其生活水平高于贫困线。

测算之后发现,如果只靠社保,农业户口居民中约有88%的人,退休后将生活在贫困中。加入其他财富后,这一比例会降低。即使这样,也有约38%的农村户口居民退休后将生活在贫困中。

这意味着现在即将步入老年时代的这部分人口只靠养老金是不够用的。这是一个很大的问题。如果现在的年轻人退休时仍没能攒够社保,也会面临同样的问题。养老金不够用,老年人会迫于生计不停地奔波挣钱。

二、养老保险制度建立历程

城镇职工养老保险始于20世纪50年代,在20世纪80年代迎来一场改革—企业和机关事业单位的养老保险制度分开。2015年,机关事业单位的养老保险并入城镇职工保险。

居民养老保险始于2009年。从2009年开始,新型农村养老保险覆盖农村居民。2012年,城镇居民养老保险随之展开,很快覆盖了城镇无保障和无业人员。2014年,城乡居民保险开始合并,2020年完成。此后,凡是中华人民共和国的居民,只要愿意加入,都可以拥有一种基本养老保险。

(一)职工养老保险制度设计

然而,职工养老保险制度的设计存在很大问题。在20世纪60年代到1986年这段时期内,按照这项制度是单位负责养老,随着国有和集体企业出现破产,需要转向社会养老。

从1986年开始,国有企业开始实施养老统筹,包括行业统筹和地域统筹。从1991年开始,实施个人缴费。

1997年,《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》出台,确立了养老金采取统账结合的共识和缴费领取公式。“统”的部分由单位缴费,最高比例为20%,现在逐渐降低到16%;有的地方则是单位缴费比例为14%,个人缴费8%。

(二)统账结合制度设计的初衷

所谓“统账结合”,即一部分是统,一部分是账。其设计的初衷是通过个人账户赋予大家缴费的积极性。但是个人账户并非个人财产,资金没有积累,空账运行,个人也没有收益权,资金不可转移。此外,按照这套制度的设计,养老金中20%都进入统筹,与个人利益脱节,我认为这是导致居民参保积极性低下的关键原因。

参与的积极性对于养老保险十分关键,对此我们早有研究。我和徐建国教授早在1999年就曾发表两篇论文,指出“当前的转轨模式回避了缴费动机问题,导致了大量的拒缴和偷逃行为”,并建议要走市场化的路。具体措施包括:界定养老金的隐性债务,以账户方式分配到个人;养老基金账户要转为实账,要移交市场管理;等等。这实际上就是个人账户新制度所做的。

2001年,我们又发文仔细分析了激励机制的问题。经过仔细计算,我们得出结论:

“激励机制设计的关键是减少‘大锅饭’成分,把企业和职工对养老金的贡献都存入个人账户,交由职业投资机构管理,以获得既安全又不低于个人投资收益的合理回报”。

“在合理的假设下,用1%的GDP就可以在50年内清偿现在的养老金债务,这相当于5.6%的工资税。而向个人账户贡献总共为10.2%的工资就可以实现个人账户的全额积累,并且提供替代率为60%的养老金收入。这两项加起来一共才占工资的15.8%。”

由此可见,积极性有多重要。

与职工养老保险不同,居民养老保险从一开始就是完全基金积累的个人账户制。所有的钱,包括自己的缴费以及政府为吸引缴费而给的补贴,都进入个人账户。然而这跟我们今天讲的个人账户还是有本质差别的。居民自己不能控制账户,这主要体现为不能自主选择投资管理机构、利率由政府决定、不能携带等问题。

所以居民养老保险虽然是个人账户、基金积累,还可以查余额,但仍不能提高居民参保的积极性。我认为,积极性不足的主要原因是没有给予个人对自己账户充分的控制权和安全保障,导致人们对居民养老保险信任度不足。

三、新形势下,缴费积极性愈发重要

在今天新经济蓬勃发展的形势下,提高养老保险缴费积极性愈发重要。灵活就业、平台就业比例增大,年轻人大量地脱离职工社保体系,而我们的职工社保体系里面已经有大量的退休人员,需要不断有年轻人来承担老年人的养老金。

目前我国约有8400万平台灵活就业者,占劳动力的10%。如果大量年轻人转向灵活就业,大量人员离开社保体系,谁来养目前的这些老年人?到时候社保基金的赤字一定越来越大,整个系统的抚养压力也会越来越大。

同时,对年轻人来说,在挣钱最多的时期没有为自己攒下养老钱,退休后如果社保缺失,会非常没有安全感。

此外,社保压力过大也会加速就业非正规化。政策缴费包含养老、医疗、失业和生育,加起来占比约为36.8%,公积金最低占比10%,最高占比24%。上述项目加在一起,总占比约为46.8%。如果企业认真缴费,用工成本非常大。这意味着,企业每发1000元的工资,就要附加约400元的社保。

这样的情况正在加速就业的非正规化。平台就业本来可以正规化,但因为缴费压力过大,不得不变成非正规的就业。因此,企业实际缴费率远远低于政策缴费率,通过压低工人数量、压低工人的工资额等方式降低缴费水平。

这种行为无疑是劣币驱逐良币,惩罚了遵纪守法的企业和员工。针对这种情况,增加监管和稽查等手段都不太奏效,必须考虑提高参与者的积极性。人是理性的、自利的,要让参与者觉得划算,从而有积极性,这是经济学界的第一大法宝。

四、养老保险的制度选择

养老保险有两大类型,一个是确定收益型(defined benefit,DB),另一个确定缴费型(defined contribution,DC)。前者是指在缴费前就知道参保人退休后每个月拿多少钱。后者指参保人知道自己要合计投入多少钱,至于退休后能拿到多少钱,取决于回报。DC基本上属于个人账户制度。

DB和DC制度又可以分别细分为“有基金积累”和“无基金积累”两类。比如无基金积累的DB类似现收现付制度,简单说就是不积累,在职工退休时,如果需要钱再从现在的职工手里收,这叫现收现付。

个人账户制度,又分名义账户和实际账户。名义账户就是现在的职工往账户里存了100元,然后这100元马上用来给现在的退休职工发钱,资金并没有真正在账户里留存,但仍然能看到账户里有多少钱。实际账户制度,意思是账户里的钱是看得见、摸得着的。

(一)制度选择需要考虑的问题

我国选择何种养老保险制度需要考虑以下几方面。

一是考虑是否有利于应对人口老龄化。大量的转轨需求源自人口老龄化,这里面暗藏着年龄结构变化的风险,是否鼓励延迟退休也是要考虑的。

二是要考虑是否能提高参与积极性。很多制度没有考虑积极性问题,无论是现收现付制还是基金积累制,大部分国家都强制要求参与。为什么会强制要求?主要是预防短视。有些人只顾现在不管将来,这会令其在老年陷入贫困,终究还是社会为他买单。正因为最终社会都会买单,有些人会利用社会的同情心,故意不存钱,把钱花光。因为他们知道,老了以后即便是陷入贫穷,国家和社会都会管他们。但是,强制参与在很多国家难以实行。

三是要考虑是否有利于共同富裕,不能造成过大的贫富差距。

(二)哪种制度更能抵御老龄化?

先来看现收现付制度。

在这种制度下,老年人的退休金完全靠年轻人缴费,当抚养比情况变差时,年轻人的负担就会加重。图7—6是我们国家人口抚养比变化图,主要看60岁以上人口每人需要几个20~59岁年龄段的人来缴费。不难看出,近些年抚养比恶化得非常快。2000年时这一数字为5.5∶1;2020年时下降为3∶1;2050年,大概会下降到1.2∶1。

因此,如果采用现收现付制度,并预设大家在60岁退休,意味着当时缴费的人需要拿出一半的钱给已经退休的人养老,这非常不可持续,不利于鼓励大家工作的积极性。

再来看个人账户制。

如果采用名义账户制,意味着钱无法积累,基本等同于现收现付制。如果采用基金积累制,老年人靠自己的储蓄生活,不靠年轻人,那就不会有这方面的顾虑。因此,基金积累制更优,更有利于老龄化。在我看来,这也是很多地方都在推行基金积累制的主要原因。

(三)哪种制度鼓励延长就业?

当人口的预期寿命得到很大提升时,国家必须考虑延迟退休。否则一直按照60岁的标准来退休,抚养比会很快达到1∶1,这肯定不可持续。假设人口预期寿命达到90岁,将退休年龄延到70岁,抚养比马上就会得到改善,这也是绝大部分国家应对人口老龄化最主要的法宝。

在现收现付制度下,参保者会认为养老金是自己的“应得权利”。如果国家中途改变相关规定,参保者会认为国家不守信用,因此可能抗拒延迟退休。如果采用个人账户制度,情况就会不一样。个人账户是个人财产,选择提前退休就意味着用有限的这些钱支撑更长时间的老年生活,平均每一年拿到的钱会变少。如果延迟退休,就意味着退休时能够有更高的年收入。因此,如果人口预期寿命延长,人们可能会更愿意延迟退休。从这个角度看,个人账户制更优。

发达国家通常采用现收现付制度。许多发达国家正面临人口老龄化的冲击,财政上出现很大赤字。这些国家在设计养老金制度时,还没有出现人口老龄化现象,没想到今天有如此多的问题。如今这些国家在延迟退休年龄的问题上举步维艰,各种政治势力在选举拉票时都打着“不能让大家延迟退休”的旗号,承诺一定保证退休者的福利等。因此,发达国家采用现收现付制,已经吃足教训。

目前,美国通过发展补充保险,已经大大降低了社保作为第一支柱的重要性,即企业养老金成为越来越强的第二支柱,已经超过第一支柱。美国也很想改革,共和党和民主党为此争斗多年,希望能够实现私有化的社会保障。虽然目前这一目标尚未实现,但美国已经通过扩大第三支柱的方式,实现了养老金制度的较大转变。

(四)哪种制度鼓励缴费?

在现收现付制度之下,缴费是为了获得领取的权利。多缴不会多得,所以只要缴费年限达到一定标准,参保者就能拿到养老金。这种制度容易鼓励最低标准的缴费行为,以此来“占便宜”。只达到最低缴费标准,整个分配制度对低缴费人群有利,高缴费人群的钱会被拿来补贴低缴费人群。这样的制度虽然能鼓励大家都参与,但是不会鼓励大家多缴费。

而在个人账户制度下,账户是个人财产,多缴多得,可以让参与者的积极性最大化。所以这种制度不仅鼓励缴费,而且鼓励多缴费。

(五)哪种制度有利于共同富裕?

乍看,可能大家认为是现收现付制。现收现付制度有再分配的功能,可以补偿低收入参与者。个人账户制度则没有再分配功能。表面上看现收现付制度有利于共同富裕,但由于很多人不参与,或者是以最低水平参与,使得其实际积累的养老金权益可能更低。参保者只得到最低层次的养老金,或者干脆就不参与,没有养老金。因此,在现收现付制度下,反而会造就更多低收入者。

个人账户制虽不完美,但可以辅以配套措施。

第一,要搭配最大化参与的激励措施,预防老年贫困。鼓励所有人去参与缴费,即使参保人收入不高,依然可以缴费。这样的措施可以帮助每个参保人预防老年贫困。

第二,要对终生低收入者有扶贫措施。

这两项功能不可混在一起,即扶贫不要扭曲养老保险对参与者的激励。

资料图来源:新华网

个人账户养老金的吸引力

如果个人账户做得好,实际上可能减轻贫困。这一论断的基础就是“人有天然的储蓄动机”。人老之后,挣钱能力下降,消费需求上升。终有一日,个人收入将没有办法支持消费,因此必须有储蓄的安排。

或许大家会问,我自己的钱可以放在自己的储蓄账户,为什么要存在政府的账户里?这主要是因为个人储蓄的收益有限,散户很容易被“割韭菜”。而投资机构是专业的,知道如何获得最大的投资回报,但这样的机构一般都设有最低投资额要求,低收入者很难达到这一标准。因此,一般情况下老百姓理财只能靠银行。但在个人账户养老金制度下,会有来自很多人的小笔资金汇集到一起,交给机构投资者理财,收益自然也更高。对老百姓而言,这是个人账户养老金吸引人的地方。

综合来看,提高社会保障统筹层次、制度之间转移衔接、解决地区压力不平衡以及待遇差异,这些问题和目标都可以在个人账户的框架下得到解决。

需要强调的一个原则是,个人账户制度需要老年人最低生活保障制度来兜底。当然这里面还有隐性债务的问题,这是另外一个棘手的、需要我们高度重视的问题。

此外,我认为应该有一些额外的激励措施。个人养老金账户制度主要是为未参保或者参保层次低的这些灵活就业人员设计,然而这部分人由于个人投资选项少,本身就没有太多的钱可以存入账户。目前居民养老保险是有缴费补贴的,有些地方存1500元,最高可得到100元补贴以及利息补贴。这些收益加在一起,已经远远高于实际的三年期定期存款利息。

我认为这些补贴可以转为针对个人养老金账户的利息补贴,而不是现金补贴。

此外,针对高收入人群,可以允许参保人为其他低收入家庭成员缴费,比如可以为家中不工作的配偶和低收入父母缴费,以此获得税收优惠等。

最后,鼓励参与也有其他一些必要条件,最主要的是信息要透明。人力资源和社会保障部可以建一个平台,提供各个可选基金管理机构的历史投资成绩单,让投资者了解不同类型风险—收益组合,做出自己的选择。针对个人账户,参保人要随时可以查询余额、查询投资回报,最好在手机端就可以操作。

目前,针对资金管理的细节还需要敲定,比如如何降低管理费,如何规定账户移动频率、有效控制基金管理公司风险以及为风险耐受力低的人提供购买国债的优先权等等,这些都是可以考虑的问题。

我们也要开展全民投资知识普及。个人养老金账户好比是突然出现的一个投资选项,如何用好这一选项、管理好风险,相信大家都需要一定的启蒙教育。

(本文整理自作者于2022年4月24日举办的第156期朗润·格政论坛上的演讲,已收录于中信出版集团2023年1月出版的《读懂中国式现代化》一书。文章录入时略有删减。)

责任编辑:李泠
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