陈瑞燕:农民为何建房难?

来源:观察者网

2021-10-19 08:27

陈瑞燕

陈瑞燕作者

武汉大学中国乡村治理研究中心博士生

【文/观察者网专栏作者 陈瑞燕】

近日,福建莆田欧金中因建房纠纷砍死邻居一案引发社会各界关注,舆论持续发酵。

根据媒体报道,简单复盘下事件经过:

莆田上林村农户欧金中因遭遇邻居阻碍,5年未能建成新房而栖身于铁皮房中。10月10日由于铁皮吹落至邻居菜地,双方再次发生争端,欧金中多年委屈涌上心头,一气之下跑到邻居家里砍杀邻居及其家庭成员,导致2死3伤。

由于欧金中“老实人”形象及其住房困难的悲惨境遇,与受害人光鲜的三层楼房形成鲜明对比,网友普遍认定此事是由社会不公导致的悲剧,而欧金中本身也是可怜人。据莆田警方最新通报,10月18日15时许,在公安、武警围捕下,欧金中于村附近一山洞“拒捕并畏罪自杀”,经送医院抢救无效死亡。

抛开这起事件本身的严重性及恶劣性,其背后实际反映的是农村宅基地与农民建房问题。

在东部沿海发达地区农村,类似于欧金中多年建房不得而住房困难的农民并不罕见,由建房引起的邻里纠纷和关系冲突的故事每天都在上演。换言之,莆田事件揭示了农村建房难的困境,而这种困境具有一定的普遍性。

今年暑假笔者在浙江S村(注:本文人名、村庄名均为化名)调研时,听到很多这样的故事,建房是当地村干部和村民最关心也最头疼的事情,村庄也因此而充斥着一股“气”。

一、农村住房困难户

由于建房难而导致住房难,这部分农民群体在当地行政系统里被称为“住房困难户”。S村共有10多个这样的住房困难户,其中几个情况如下:

俞军,今年68岁,2014年开始向村里申请新建房指标,2016年抽中建房指标,但是快6年了,至今房子没能建起来。在村里,俞军户头上有十口人,分别为俞军和妻子、两个女儿及女婿、以及四个孙子。但他们在村里仅有一处两层的30平米的老房子,这间房子嵌入在一个古朴的徽派院落之中。此院落有200多年的历史,外院墙体开裂,内部木质结构遭白蚁蚕食多年,干部在大门上钉了多个危房警示牌。俞军说,房屋木梁多已被白蚁蛀空,随时有倒塌的风险。自2014年回村,俞军为建房想尽各种办法,看着建了一半的房子,一肚子心酸和怨气不知何处说。

俞根田,今年70岁,10多年前便一直申请新建房,与俞军的情况类似,2013年被列为住房困难户,2015年抽中建房指标,但也至今未能建起新房。俞根田家里有六口人,俞根田夫妇、儿子一家三口以及离婚返家的女儿,但仅有一处两层30平方的老房子,儿子儿媳只能在杭州租房住。房屋同样是内部木结构被白蚁蛀空,常常漏风,被上级部门鉴定为危房。

俞富贵,今年56岁,和妻子经过多年打拼积蓄了一笔资金,想要在村里建新房。儿子今年30岁,女朋友谈了5、6年,但迟迟未能结婚,因为俞富贵家没有新房。和俞军的情况类似,一家人住在处于老房子结构正中间的30平方的小房子里。在镇上买房不划算,去市里买房买不起,儿子和女朋友只能在外租房住。俞富贵无奈地说:“我在等天上掉馅饼。”

这些住房困难户面临的现实困境很清晰,建房需求很明确也很急迫,可房子就是建不起来。但吊诡的是,每个人建房不成的原因都不相同。

这与农村宅基地所附着地复杂的利益关系、社会关系以及制度设置有关,邻里纠纷只是这些复杂关系作用的结果之一。

村内已倒塌的老房,却无法拆(作者供图)

二、农民为何建房而不成?

农村建房涉及宅基地及土地的使用,农村宅基地和土地是社会关系、制度政策、经济利益等展开的物质载体,在发达地区这一载体显得尤为重要。

因此当地农民建房行为受到相关法律制度、历史文化、经济利益以及村庄社会关系等多方面因素影响与制约,这些都会导致农民建房和住房困境。

1.农村建房制度

为了规范农村宅基地使用秩序,避免土地浪费性使用,守住18亿亩耕地红线,2014年全国各地出台相关政策文件,此后农民建房必须遵守相关法律和制度规定。

从制度上,当前农民想要建房共有三种方式:

一是原拆原建,指按照原房屋的大小和高度、在原址上进行的新房建设。即农民原有住房宅基地是多大,是几层楼,新建房的宅基地面积和楼层都不能有所变化,只能更改样式。

二是拆翻建,是指在原址基础上进行扩大或缩小的新房建设。比如农民原有房屋的宅基地只有30平米,房屋只有一层,但是农民想新建90平米的两层楼房,便属于拆翻建。

三是异地建新,指在原址之外的新宅基地上进行的新房建设,新房建好之后,按一户一宅的要求,旧房必须拆除。

三种建房的方式,要求的条件不一样,申请和审批的难易程度也不同。

原拆原建是最简单的,只需要说明建房的迫切理由和拿到四邻同意书即可,由于是原拆原建,四邻同意协议也是比较好签署的。

其次是拆翻建,拆翻建的难点在于要更改宅基地的面积和高度。如果在原房屋面积和高度基础上进行缩小的建设自然问题不大,但农民一般拆翻建都有着扩大住房面积和增加建筑高度的需求。

而扩大住房面积的问题是,该农民原房屋周围是否有足够扩建的空间,是否需要占用或买卖他人老旧房屋,是否会影响四邻出行与生活便利等;增加住房高度则会影响到四邻房屋采光问题。在居住极其紧凑的情况下,占地、采光、影响出行以及农村风水观等因素,四邻同意协议便很难签署。

异地建新是三者之中最难操作的。农民选择异地建新,一般是由于旧房子拆不了只能向村委会申请新的宅基地建设指标。

异地建新有两个难点:一是申请农用地专用指标,即将一般农田转为建设用地的指标,以改变土地性质;二是农民要找到一块完整可作为宅基地的一般农田,即村庄内被规划为可用于农民建房的一般农田,未在规划内的属于基本农田区域,基本农田不能用于建设用地。

由于规划内的一般农田大多是分包到户的个人承包田,如果想要建房的农民没有田块在其中,就必须通过换地或者买地的方式获得可作为宅基地的一般农田。现在的问题是,一方面上面分配下来的农用地专用指标很少,另一方面村里可用于建房的一般农田已经用完了。俞根田便是因为找不到一般农田,虽然拿到了指标,但一直未能建成房。

此外,由于政府要规范农民建房,统一布局,节约土地资源,农民建房时上面会进行放样,要求农民根据4或8个点来建设,如果不按图点建设也算违规。俞军遇到的便是这个问题。俞军建房时心存侥幸心理,违规超出20平方,超出部分由于房屋结构原因难以按放样图点拆除,这是导致俞军家房子至今未能建成的关键原因。

2.宗族历史与祖业文化

S村是个单姓村,村民几乎全部姓俞。俞姓在当地的历史可追溯至明朝时期,村子里有俞氏祠堂,保留着完整的族谱。浓厚的宗族历史文化对当前农民建房产生两个影响:

一是旧宅不可拆分。

历史上的老宅是以家族为单位所有的,四世同堂、妯娌同居,家族长掌握着整个宅院的分配权,小家庭只享有房间的使用权,四合院内是一个家庭整体。

然而当今,小家庭逐渐从家族中分离出来,大家族解体,形成以核心家庭为单位的房屋所有形式,在最后一次分配后,小家庭享有了旧宅其中房间的所有权。但是房屋作为旧有家族制度的客观载体,却不是想拆分就拆分的。

俞军拥有所有权的30平米房屋,处于老房院落七间房的正中间,左右连着的房间都是别人的,无法拆除新建,像其三哥分到的是东厢房那一间,拆除不会影响房屋主体,早已拆翻建了新房。俞军原计划把老院落的几间房子都买下来,然后原拆原建,因为其余6户全都或买房或建了新房,老房子废弃着并未住人,然而无论如何6户村民都不愿意卖,俞军只能选择异地建新。

当农民想要建新房时便面临着俞军类似的困境。家庭制度在变迁的过程中,房屋所有权不清晰、产权变更混乱,导致房屋和宅基地背后隐藏着各种家庭矛盾、关系纠纷等。

紧凑村庄格局,新建房布局受限

二是农民祖业观。

S村很多老房子有上百年的历史,对于村民而言其象征家族的历史,代表祖先的记忆,是神圣不可侵犯的祖业。村民以祖业的视角看待旧宅,便会阻碍部分人的拆翻重建需求。结果导致村里有很多旧宅多年荒废无人居住,但宅基地无法腾退,一户多宅现象普遍。

3.宅基地财产属性的显化

在我国的土地制度框架下,农村宅基地具有三重属性。

一是福利属性,农村土地由集体所有,只要是享有农村集体成员权的农民,便享有宅基地无偿供给的权利,满足农民的住房保障。

二是资源属性,土地是稀缺性资源,是人民开展生产生活的基础,为守住我国18亿亩耕地红线,国家对土地用途开展严格的监管,因此城乡建设用地的指标审批都要服从国家统一调配。

三是财产属性,即宅基地及房屋具有经济价值,这是一笔财富,当土地的资源稀缺性叠加经济效应、旺盛的农民建房需求时,宅基地及土地的财富属性便会极大彰显。

浙江、福建等沿海发达地区农村由于经济发展、道路修建和产业扩张等原因,土地大量被征用开发,尤其是在山多地少、人多地少的背景下,土地资源高度紧张,土地利益极大显化,因而宅基地需求大,价值也大,其财产属性被极大激发。

因此农民不会轻易放弃宅基地的所有权,反而试图从宅基地上获得更多利益。拥有老房子所有权的村民,即使老房子废弃倒塌无法住人,也不愿意把宅基地转卖给他人,“不卖就是不卖,没有理由,他们在等待拆迁”。

废弃老房子内部

当土地附着明显的经济利益时,几分几厘的地都会引发村民之间的矛盾纠纷,正如莆田事件中,欧金中与受害方之间有争议的10平米土地正是引发血案的导火索。宅基地财富性质的显化加强了农民对宅基地私有产权意识,导致农民建房时的协商难度增加。

4.分化的村庄与解体的社会

农民建房纠纷本属于村社内部的日常矛盾的一种,传统时期,由于乡村内生的公共秩序,有着一套矛盾纠纷化解的机制。由能够代表村庄公共意志的村干部、长辈或能人出面,发发狠、讲讲道理,使矛盾双方从公的角度出发,各自退让一步,最终调平矛盾修复双方关系。

改革开放后,东部沿海地区的农村最早受到市场经济的冲击,村庄熟人社会关系迅速解体,导致村庄公共性遭到消解,即使是有深厚历史的宗族性村庄也难逃此命运。农民以个体的方式与市场社会建立起联系,村庄内部产生经济分化,金钱代替血缘成为村庄唯一法则,私利取代公心,长老权威受到挑战。村庄公共意志难以达成,村民之间矛盾纠纷也难以调解。

由此出现俞军建房时,其亲侄子也不愿意把老房子卖给他、而邻居则冷冰冰地说出“(房子)倒了就倒了,反正我有房子住”的荒诞故事。俞军说,村里的老旧住宅只能等待政府出台政策,以法律手段才能强力拆除重建,凭借邻里协商、亲戚交换解决住房问题是不可能的。

与此类似,今年村民俞天水准备建房,选择的是拆翻建,其手续齐全,也获得审批,结果建房过程中被邻居上访、打电话举报而导致建房停滞。后来经过村干部多番调解才把问题解决。这件事发生的原因是4年前邻居建房时想向右拓宽10cm占用公地,俞天水不给他签四邻同意书,于是有了俞天水建房,被邻居频繁举报的故事。

因为建房造成干群冲突、邻里矛盾、兄弟反目是S村经常上演的戏码。莆田欧金中事件则是这些故事的极端版本。

老房子拆不了、建新房没有宅基地或没有指标、建房遇到邻居举报、建房没按规划、政策制度调整、国土规划布局等等都会导致农民想建房而不能。

看似简单的农民建房问题与微观家庭制度和村社关系,与宏观的国家制度和法律问题交织在一起,是历史和现实的汇聚,是制度和人性的角逐,最终造就了不幸的个体境遇,这是俞军的困境、是欧金中的困境、是广大住房困难户面对的困境。

将农民建房困境简单归因为基层干部不作为、官僚主义体制等都是未进入农村社会的复杂事实的表现,将复杂现实简单化归因、情绪化理解无益于现实问题的解决。

三、农民建房难后果及治理建议

由于农村宅基地及农民建房蕴含的复杂制度和社会关系处境,沿海发达地区农民建房问题导致诸多社会后果:

其一,住房困难户的住房困境以及住房需求迟迟无法解决;

其二,土地资源的浪费,老旧住宅无法拆除,宅基地资源无法释放,挤压新的建设用地指标;

其三,导致村庄社会关系紧张,邻里之间互相不信任、兄弟之间互相猜忌、干群之间互相怀疑,村庄里充斥着一股怨气;

其四,基层治理困境,建房纠纷调解是村干部及乡镇干部最头疼的工作,村干部调解不了,农民就信访,常常是建房户的邻居先上访,紧接着建房户也来上访,甚至有农户为引起注意打12345电话举报自己,基层工作者为此头疼不已。

为推动农民建房需求问题的解决,全国多地现已开展宅基地改革试点,对此笔者有几点建议。

一是强化农村宅基地归集体所有的农民法治观。

依据《土地管理法》,按照土地所有制性质划分,土地可分为国有土地和农民集体所有土地。《宪法》第十条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地、自留地、自留山,也属于集体所有”。这是宅基地改革的法律基础。

农民应当遵守《宪法》《土地管理法》等关于宅基地的权属规定,试图将宅基地作为私有产权侵占不愿退出的行径是违法的。强化农民对“农村宅基地归集体所有”的法律意识,将促使有效解决一户多宅、老旧宅基地难以腾退等问题。

二是区分农民建房需求类型。

沿海发达地区农村的农民建房需求很旺盛。S村村干部说,自去年12月份上任以来,共收到50多份村民建房申请,而上届村干部那里未移交的住房申请有100来份。这些农民建房需求可分为三类:

一类是保障性住房需求,即前文所述的住房困难户,这部分农民住房需求最为紧急,面临着旧房会随时倒塌无处居住的境遇,要保障他们的住房权利,率先解决他们的需求;

村民还在住的危房

二类是改善性住房需求,即农民有稳定住房,但由于房屋建设久远,面积小样式陈旧等原因想建新房,于他们而言,住房问题没有那么紧急,在住房困难户的住房问题解决之后,根据土地情况再分批次处理;

三类是投资性住房需求,这既包括当地通过经商办厂等富裕起来走出村庄的本地村民回村投资建房以期待土地升值,也有过剩城市资本下乡购买农民宅基地进行投资建设的情况。

对于前者而言,要严格按照一户一宅的制度约束他们的需求,防止他们以灰色方式侵占指标建设新房;对于后者而言,要坚守农村宅基地不得买卖的法律制度,否则以农村宅基地买卖为基础将会形成新一轮资本圈地行动,农村住房困难群体的需求更加无法解决,底层农民利益受损。需求多而供给少,如果不对需求进行识别辨认,将会导致公共资源的错配,甚至造成社会不公。

三是坚持村社统筹,重塑村庄公共性,建立社会治理共同体。

社会转型背景下,村落社会趋于解体,乡土公共秩序规则难以发挥调解人民内部矛盾的作用,这是新时期基层治理所面对的重大挑战。

传统社会是基于血缘基础形成村落共同体和村庄公共性,在新时期村庄公共性则来源于对农民的组织。通过组织农民参与到村庄建设的过程中,积极发动农民解决村庄公共问题,激发农民的集体意识和村庄归属感,由此才能重新建立起村庄社会之间的联结。

宅基地改革过程中要坚持村社统筹、充分发动农民主体性,切忌行政大包大揽、切忌蛮推盲干。相关地区可以宅基地改革为切口,探索重塑村庄公共性,建立社会治理共同体的道路。

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责任编辑:李泠
莆田 农村 宅基地纠纷 农民建房 基层治理
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